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Approfondimenti

Competenze legislative e governance multilivello per l’attuazione degli Obiettivi di sviluppo sostenibile

di Sabrina Bandera, Elena Di Carpegna Brivio e Marco Fontana

Éupolis Lombardia ha approfondito la questione della struttura delle competenze legislative di Unione europea, Stato e Regioni per l’attuazione degli SDGs, nell’ambito del più ampio percorso di ricerca che ha portato alla realizzazione del Rapporto Lombardia 2017.
Novembre-Dicembre 2017

Una delle caratteristiche principali dell’Agenda Onu 2030 è, come noto, l’approccio innovativo sulla concezione stessa di sostenibilità: i 17 Obiettivi di sviluppo sostenibile (SDGs - Sustainable Development Goals) alla base dell’Agenda propongono, infatti, una visione della sostenibilità non più declinata nelle singole tradizionali componenti - ambientale, sociale ed economica - ma profondamente integrata (Niestroy, 2016; Montini e Volpe, 2016).

La necessità di integrazione riguarda, oltre ai macro-ambiti tematici interessati dall’Agenda, anche i diversi livelli di governo - sovranazionale, nazionale e locale - che devono inevitabilmente cooperare e coordinarsi per un efficace perseguimento dei 169 Target in cui sono declinati gli Obiettivi.

Éupolis Lombardia - l’istituto di ricerca e formazione della regione Lombardia -  ha approfondito la questione della struttura delle competenze legislative di Unione europea, Stato e regioni per l’attuazione degli SDGs, nell’ambito del più ampio percorso di ricerca che ha portato alla realizzazione del Rapporto Lombardia 2017 (Éupolis Lombardia, 2017), predisposto come strumento di analisi a supporto delle scelte dei policy maker della Lombardia (governo regionale, imprese, fondazioni, etc.) per la declinazione e l’implementazione a livello regionale dell’Agenda Onu 2030.

Metodologia e strumenti di analisi

Nell’analisi compiuta da Éupolis Lombardia ciascuno dei 169 Target dell’Agenda Onu è stato preso in esame e collegato alle principali competenze per ciascun livello di governo (europeo, statale e regionale), sulla base delle indicazioni fornite dai principi che regolano le competenze a livello statale ed europeo, messi in relazione alle materie e alle finalità che caratterizzano ciascun Target.

Data l’ampiezza dei temi trattati negli SDGs, la metodologia utilizzata ha previsto la comparazione tra gli ambiti tematici interessati dai Target e gli elenchi di materie contenuti nelle norme fondamentali di riferimento a livello italiano (art. 117 Costituzione) ed europeo (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea – Tfue, in particolare artt. 3, 4 e 6).

Questa scelta ha comportato un inevitabile tasso di semplificazione, date le variabili che governano il sistema delle competenze, soprattutto a livello europeo. Le elencazioni fornite dal Tfue per l’identificazione delle materie attribuite ai diversi tipi di competenza non risultano, infatti, pienamente determinanti per disegnare i “confini” esatti della competenza europea, in quanto spesso generiche (Adam e Tizzano, 2014), non esaustive (nel caso della competenza concorrente), soggette a limitazione sulla base degli altri principi che regolano l’esercizio dell’azione dell’Unione europea (principio di proporzionalità, principio di sussidiarietà in caso di competenze concorrenti, clausola di flessibilità di cui all’art. 352 Tfue), nonché dipendenti dai singoli obiettivi imposti dai trattati per lo sviluppo delle diverse politiche.

L’analisi effettuata confluirà nel data base “SDG e competenze legislative”, in corso di realizzazione in Éupolis Lombardia, nel quale a ciascuno dei Target sono ricollegati gli ambiti di competenza europea, statale e regionale di riferimento, con la fonte normativa da cui le competenze discendono.

Il presente contributo sintetizza alcune delle tendenze fondamentali osservabili sulla base dell’analisi effettuata. I risultati ottenuti possono offrire un primo orientamento, pur basato sulla necessaria semplificazione sopra descritta, per comprendere quale sia la base giuridica e i “confini” di competenza da considerare per i legislatori nazionali e regionali nella concreta attuazione dell’Agenda.

La struttura delle competenze: alcune linee di tendenza

Dalla ricostruzione delle competenze effettuata nel data base, emerge che tutti e tre i livelli di governo sono fortemente coinvolti nel perseguimento dei 17 SDGs, dal momento che per ciascun Obiettivo è possibile reperire più di un titolo che legittima Unione europea, Stato e regioni a sviluppare proprie politiche legislative.

Se poi si analizzano la qualità delle competenze nei singoli Target si rileva una prevalenza delle competenze di carattere concorrente, sia nei rapporti Unione europea-Stati membri, sia nei rapporti Stato-regioni. La concorrenza assume, come noto, un significato diverso nel diritto europeo e nel diritto interno. Secondo il Tfue (art. 2, par. 2) la competenza concorrente comporta che gli Stati membri possano legiferare negli ambiti in cui l’Unione Europea non ha ancora esercitato il proprio potere normativo. Per la Costituzione italiana, invece, la potestà concorrente rimette alla legge dello Stato la definizione dei principi generali della materia e alle leggi regionali la disciplina di dettaglio (art. 117, comma 3 Cost.).

La maggior parte dei Target contenuti nell’Obiettivo 2 («Porre fine alla fame, raggiungere la sicurezza alimentare, migliorare la nutrizione e promuovere un’agricoltura sostenibile»), ad esempio, è riconducibile alle competenze europee sulla «Politica sociale» (art. 4, par. 2, lett. b Tfue) e sulla «Coesione economica, sociale e territoriale» (art. 4, par. 2, lett. c Tfue) e alla competenza concorrente tra Stato e regioni in materia di «Alimentazione» (art. 117, comma 3 Cost.). Allo stesso modo l’Obiettivo 9 («Costruire una infrastruttura resiliente e promuovere l’innovazione ed una industrializzazione equa, responsabile e sostenibile») contiene Target su cui intervengono le competenze concorrenti europee su «Coesione economica, sociale e territoriale» (art. 4, par. 2, lett. c Tfue) e «Ricerca e sviluppo tecnologico» (art. 4, par. 3 Tfue), nonché la competenza concorrente di diritto interno su «Ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi» (art. 117, comma 3 Cost.).

Molti degli SDGs chiamano in causa anche competenze di carattere esclusivo dell’Unione europea (art. 2 par. 1 Tfue) e dello Stato (art. 117, comma 2 Cost.), oppure competenze residuali delle regioni (art. 117, comma 4 Cost.). La competenza esclusiva prevede una riserva dell’Unione europea o dello Stato nella disciplina della materia, mentre le competenze residuali sono materie tendenzialmente regionali ma su cui lo Stato può intervenire per l’efficace perseguimento delle finalità unitarie attribuitegli dalla Costituzione.

La competenza esclusiva dell’Unione europea può riscontrarsi in quei Target che implicano il ricorso ad accordi commerciali a livello internazionale, come nel Target 2.b, dedicato alla correzione di restrizioni commerciali e distorsioni nei mercati agricoli, o nei Target 17.10, 17.11, 17.12 sul commercio internazionale. Tali Target si possono ricondurre, infatti, alle «Regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno», alla «Unione doganale» e alla «Politica commerciale comune», materie attribuite alla competenza esclusiva dell’Unione europea dai trattati (art. 3, par. 1, lett. a, b, e Tfue).

Sul piano nazionale, un primo insieme di Target che può essere ricondotto a un titolo di competenza esclusiva statale riguarda gli SDGs attinenti alla crescita economica e alla regolazione dei mercati. È il caso, ad esempio, di alcuni Target dell’Obiettivo 8 («Costruire una infrastruttura resiliente e promuovere l’innovazione ed una industrializzazione equa, responsabile e sostenibile» – Target 8.1 e 8.3), dell’Obiettivo 10 («Ridurre l’ineguaglianza all'interno di e fra le Nazioni» – Target 10.5) e dell’Obiettivo12 («Garantire modelli sostenibili di produzione e di consumo» – Target 12.1 e 12.8), oltre che i Target relativi alla finanza e alle «Questioni sistemiche» dell’Obiettivo 17 dedicato al partenariato globale (Target 17.4, 17.13-19). Tali Target sono riconducibili, infatti, alla materia «Tutela della concorrenza», attribuita alla competenza esclusiva dello Stato dall’art. 117, comma 2, lett. e Cost.

Allo stesso modo, diversi Target possono essere ricondotti all’affermazione di diritti fondamentali di carattere sociale e civile e come tali ricondotti alla competenza esclusiva dello Stato in materia di «Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», prevista dall’art. 117, comma 2, lett. m Cost. Esempi in questo senso possono trovarsi nell’Obiettivo 1 («Porre fine ad ogni forma di povertà nel mondo») e negli Obiettivi 5 e 10, dedicati rispettivamente alla parità di genere e alla riduzione delle diseguaglianze (Target 1.1-5, 5.4, 10.2, 10.3).

Alcuni Target possono, infine, essere ricondotti alla competenza residuale delle regioni. Tra gli altri possono essere ricordati alcuni Target dell’Obiettivo 1 e dell’Obiettivo 10 sulla lotta alle diseguaglianze (Target 1.1-5, 10.2), riconducibili alle materie dell’assistenza sociale e dei servizi sociali regionali (art. 117, comma 4, Cost.).

Means of implementation e cooperazione internazionale

Un caso particolare è costituito, poi, dai Target che prevedono, invece di obiettivi, i mezzi di attuazione (means of implementation). L’Obiettivo 17, in particolare, è dedicato a tale tipo di Target nel contesto della partnership globale, ma anche gli altri Obiettivi contengono Target che riguardano strumenti attuativi (Meuleman e Niestroy 2015; Oecd, 2016). In questi casi le competenze rilevanti sono spesso legate alla cooperazione a livello internazionale. Sono specificamente dedicati al tema della cooperazione e della partnership per lo sviluppo, oltre a – come già ricordato – l’intero Obiettivo 17, anche i Target che menzionano espressamente la cooperazione allo sviluppo in materia di lotta alla povertà (1.a), lotta alla fame (2.a) e tutela della salute (3.c e d).

Sul piano delle competenze Unione europea-Stati membri, i trattati attribuiscono una competenza esclusiva all’Unione europea in caso di accordi internazionali la cui conclusione sia prevista in un atto legislativo dell’Unione europea, o sia necessaria per l’esercizio delle sue competenze, o ancora incida o modifichi la portata di norme comuni (art. 3, par. 2 Tfue). Nei settori della cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario, il Tfue specifica però che l’esercizio della competenza dell’Unione europea non può impedire agli Stati membri di esercitare le loro competenze. Si tratta di una tipologia di competenza “parallela”, per cui Unione europea e Stati membri possono agire nell’ambito della stessa materia (art. 4, par. 4). Da notare, peraltro, come in materia di cooperazione allo sviluppo il Tfue stesso imponga un obiettivo specifico all’azione dell’Unione europea per l’eliminazione della povertà (art. 208, par. 1).

A livello nazionale, la Costituzione attribuisce allo Stato la responsabilità della propria politica estera, mentre le regioni sono titolari di un limitato potere di relazione che riguarda il loro singolo livello di governo e che viene esercitato, ad esempio, attraverso la cooperazione decentrata allo sviluppo (art. 117, comma 2, lett. a e comma 3) (Bandera e Cattaneo, 2017).

Considerazioni di sintesi e prospettive di analisi

Dall’analisi effettuata emerge come la nuova stagione della sostenibilità avviata dall’Agenda Onu 2030 consenta di dare una nuova lettura anche al tema delle competenze legislative. Complessivamente, il fatto che molte competenze, anche di carattere diverso, siano coinvolte nel perseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile conferma l’approccio innovativo contenuto nell’Agenda 2030, suggerendo l’ideazione di strumenti di coordinamento e integrazione tra i diversi livelli di governo.

In ambito giuridico, tradizionalmente quando si impiega il criterio della competenza, si mira a creare sfere di attribuzione in cui ciascun soggetto istituzionale è garantito dall’interferenza degli altri livelli di governo (Bin, 1994; Benelli. 2006). La logica degli SDGs, ponendo obiettivi trasversali che intersecano materie e livelli di competenza diversi, richiede al contrario un’integrazione e un coordinamento tra i diversi livelli di governo che esclude, almeno in principio, ogni possibile parcellizzazione delle politiche pubbliche, come sottolineato anche nei Rapporti ASviS 2016 e 2017.  Conseguentemente, se ciascun attore istituzionale potrà reperire almeno un titolo giuridico di legittimazione delle proprie politiche, non potrà comunque ignorare il ruolo che gli altri soggetti sono chiamati a svolgere al fine del pieno perseguimento delle finalità indicate dall’Agenda.

In questa direzione, Regione Lombardia sta avviando un primo tentativo di analisi empirica del rapporto tra esercizio del potere legislativo a livello regionale e attuazione dell’Agenda Onu 2030: il Consiglio regionale, con Éupolis Lombardia, sta sviluppando una classificazione delle leggi regionali, approvate nella legislatura in corso, sulla base della loro riconducibilità agli obiettivi dell’Agenda Onu 2030 e la rilevanza delle norme approvate nel contesto degli SDGs.

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Bibliografia

  • Adam R., Tizzano A. (2014), Manuale di diritto dell’Unione europea, Torino, Giappichelli
  • ASviS (2016), L’Italia e gli obiettivi di sviluppo sostenibile - Rapporto ASviS 2016
  • ASviS (2017), L’Italia e gli obiettivi di sviluppo sostenibile - Rapporto ASviS 2017
  • Bandera S., Cattaneo M.C. (2017), “Promuovere le partnership per gli obiettivi”, in Éupolis Lombardia, Rapporto Lombardia 2017, in www.eupolislombardia.it
  • Benelli F. (2006), La smaterializzazione delle materie, Milano, Giuffré, 2006
  • Bin R. (1994), voce “Legge regionale”, in Digesto delle discipline pubblicistiche, IX, 1994
  • Éupolis Lombardia (2017), Rapporto Lombardia 2017, in www.eupolislombardia.it
  • Montini M., Volpe F. (2016), “Sustainable development at a turning point”, in Federalismi.it, n. 21/2016, in www.federalismi.it
  • Meuleman L., Niestroy I. (2015), “Common But Differentiated Governance: A Metagovernance Approach to Make the SDGs Work”, in Sustainability
  • Niestroy I. (2016), “How Are We Getting Ready? The 2030 Agenda for sustainable development in the EU and its Member States: Analysis and Action So Far”, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Discussion Paper 9/2016
  • Oecd (2016), “An SDG-based results framework for development co-operation”, Draft Note by the Results Team of the Development Co-operation Directorate, Paris, January 2016, in http://www.oecd.org
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