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Approfondimenti

È davvero possibile inserire gli indicatori del benessere all’interno del processo politico? Quali i rischi e quali gli ostacoli?

di Pietro Reviglio, Master in Politiche Sociali ed Innovazione Sociale, Sciences Po Paris

Uno sguardo alle strategie di Gran Bretagna, Svezia ed Italia, paesi all’avanguardia sul tema dell'utilizzo degli indicatori del benessere nazionali come strumento centrale per la valutazione delle politiche.
Luglio - Agosto 2018

Come è ormai noto all’interno del dibattito sulle strategie nazionali per lo sviluppo sostenibile, uno dei punti cardine per garantire una strategia di lungo termine è determinato dalle informazioni a disposizione dei policymaker. Per favorire tale visione e, soprattutto, per far sì che la politica sia in grado di prendere decisioni tenendo conto della sostenibilità, non solo ambientale, ma anche economica e sociale, nel non lontano 2008 alcuni tra i maggiori studiosi mondiali hanno ritenuto necessario inaugurare una nuova cultura dell’evidenza: l’obiettivo era quello di rendere espliciti gli effetti delle decisioni politiche sulle principali dimensioni del benessere collettivo ed individuale. Grazie a questo nuovo indirizzo intellettuale, diverse istituzioni, e in particolare l’Ocse con la Better Life Initiative”, hanno incominciato a lavorare per dar corpo a questa visione, avviando un importante lavoro di ricerca e di coordinamento globale.

A distanza di dieci anni, molti paesi appartenenti all’Ocse sembrano aver preso sul serio il progetto per l’integrazione degli indicatori del benessere nel processo di decisione pubblico. Come riportato dal Global Happiness Policy Report 2018, la maggioranza dei paesi Ocse ha sviluppato una strategia nazionale di qualche tipo. Se alcuni paesi hanno dato vita ad indicatori del benessere nazionali principalmente come strumento informativo, altri hanno invece dato vita ad una più ambiziosa fase di sperimentazione, con l’obiettivo non solo di informare sullo stato del paese ma, soprattutto, di predire gli effetti di determinate politiche sulle varie dimensioni del benessere del proprio paese. Per i sostenitori di questa strategia, gli indicatori del benessere potrebbero diventare uno strumento centrale per la valutazione delle politiche. In futuro, un politico che promette una finanziaria incentrata sulla riduzione degli investimenti pubblici dovrà fare i conti con le previsioni economiche, sociali ed ambientali di tale scelta.

Ovviamente, prima di arrivare a questo, i vari paesi dovranno aumentare notevolmente la capacità predittiva dei loro modelli, oltre che a cambiare notevolmente la propria cultura politica. Allo stesso tempo, nonostante molti ormai condividano la necessità di indicatori alternativi, vi sono ancora molti pareri discordi su quali indicatori favorire nello specifico e, soprattutto, su come utilizzarli nel processo di decisione politico. Inoltre, la rappresentazione degli obiettivi per il benessere in indicatori rilevanti per le politiche appare ancora tutt’altro che facile. Un aspetto particolarmente critico è la determinazione dei trade-offs e le interazioni tra le diverse scelte politiche.

Non vi è ancora un consenso generale sulla scelta degli indicatori che dovrebbero rappresentare il benessere. Infatti, se alcuni paesi, tra i quali spicca sicuramente la Gran Bretagna, si concentrano sugli indicatori del benessere soggettivo, altri, invece, si concentrano sugli indicatori del benessere oggettivo. È vero che entrambi i gruppi cercano di rendere complementari entrambe le dimensioni del benessere, ma, nonostante ciò, rimane una forte impronta ideologica. I motivi di questa differenza sono ancora poco chiari, anche se, guardando ad alcuni casi emblematici, è possibile fare alcune riflessioni. 

In prima analisi, I paesi liberali, tra i quali spiccano quelli anglosassoni, tendono a favorire una libertà individuale formale, e dunque si prefiggono di limitare l’intervento della comunità sulle scelte individuali. Questo potrebbe essere il motivo per il quale preferiscono concentrarsi sul benessere soggettivo.  Secondo vari studiosi, la strategia per il benessere anglosassone è stata influenzata da psicologi del comportamento ed ha abbracciato in modo sostanziale la filosofia Epicurea e Benthiamana che, in opposizione ad una concezione Aristotelica, che vede il benessere come qualcosa di intrinsecamente politico e sociale, mette il benessere sul livello soggettivo dell’esperienza.

Al contrario, i paesi socialdemocratici, tra i quali spiccano gli Scandinavi, hanno una concezione di libertà individuale più variegata, che, sulla scia di Aristotele, e seguendo la concezione delle capacità e dei funzionamenti, si prefigge di mettere gli individui in condizione di realizzare le proprie dimensioni oggettive. In questo contesto la libertà individuale si può realizzare solamente attraverso la comunità. Senza l’adempimento di determinate condizioni oggettive, basate su valori collettivi, l’individuo non può ambire pienamente al raggiungimento del proprio benessere. 

Questa differenza di fondo rischia di avere delle conseguenze sostanziali sul modo in cui gli indicatori del benessere vengono inseriti nel ciclo politico dai diversi paesi.  Se ci concentriamo sulla Gran Bretagna,  possiamo vedere come i caratteri dominanti di questa società stiano influendo il nuovo assetto istituzionale che va emergendo attorno agli indicatori.

Ripercorrendo la storia inglese più recente possiamo vedere che, forte del sostegno politico dell’allora Primo Ministro David Cameron, nel 2010 il paese ha lanciato il progetto Measuring National Well-being”. L’intento del ex Primo Ministro inglese era quello di portare il benessere generale e la felicità al centro del dibattito politico. Allo stesso tempo, la messa in opera di questa strategia ha corrisposto con l’ambizioso progetto della Big Society che ha cercato di integrare l’idea del libero mercato con volontarismo e impegno civile, con l’intento di accrescere la fiducia nel paese per rispondere alle straordinarie sfide di inizio secolo.

Per realizzare tale strategia, il governo Inglese ha affidato il compito all’ONS, l’istituto statistico Britannico, che si occupa soprattutto della parte teorica e della misurazione. Per quanto riguarda gli aspetti più propriamente pratici della strategia, invece, il governo si è affidato alla società civile e alle comunità imprenditoriali. Mentre alcune sperimentazioni hanno avuto luogo all’interno dei dipartimenti governativi. L’intento è stato quello di aumentare il benessere soggettivo e di conseguenza la produttività dei dipendenti. Non stupisce quindi se troviamo il benessere soggettivo accostato a ripresa economica e riduzione del deficit di bilancio. Stupisce che la via maestra che sembra essere scelta per tale miglioramento siano workshop mirati di coaching, e non, per esempio, un miglioramento della conciliazione tra lavoro e tempo libero.

Se il governo ha sicuramente influito sullo sviluppo della strategia inglese, la comunità scientifica ed accademica ha sicuramente avuto un suo peso. Nello specifico, l’indirizzo sperimentale incentrato attorno all’economia comportamentale, sviluppatosi negli ultimi anni nei paesi anglosassoni, è entrato con forza all’interno del dialogo politico sul tema, ridefinendo il ruolo dello stato secondo i valori che alcuni definiscono “paternalismo libertario”.

Nonostante il governo Inglese abbia sostenuto una strategia per il benessere, l’evidenza mostra che negli stessi anni le politiche intraprese hanno continuato nel solco di una tradizione liberale che sostiene bassa “decommodificazione” ed alte diseguaglianze, tutti fattori che possono influenzare negativamente molte dimensioni del benessere oggettivo e non.

Sebbene il governo abbia promesso di dare potere alle comunità e di migliorarne la “salute mentale”, in realtà ha ridotto drasticamente le risorse disponibili per le autorità locali, smantellando buona parte del servizio sanitario nazionale (NHS). Al posto di diminuire i rischi sociali, nella realtà la strategia incentrata sul benessere soggettivo ha contribuito ad una ulteriore individualizzazione dei rischi, in un contesto in cui la fiducia ed il capitale sociale sono già piuttosto bassi.

Si può dunque ipotizzare che, fino ad oggi, gli indicatori del benessere, almeno in Gran Bretagna, hanno rappresentato uno stratagemma comunicativo e non sono realmente riusciti ad entrare all’interno del processo politico. Laddove sono stati inseriti nelle scelte governative, sono stati utilizzati per influenzare le percezioni soggettive, molto spesso per migliorare la salute mentale ed aumentare la produttività, con il velato obiettivo di ridurre la spesa pubblica. Questo è stato possibile grazie alle cosiddette tecniche di nudging. Il rischio è che gli individui finiscano per essere considerati i responsabili della propria infelicità ed insoddisfazione, senza dare abbastanza peso agli aspetti strutturali che potrebbe contribuire a tali stati.

D’altro canto, se ci spostiamo nei paesi di tradizionale socialdemocratica e che favoriscono indicatori oggettivi, possiamo trovare ugualmente forti elementi di criticità. La Svezia è uno dei pionieri dell’indirizzo multidimensionale per la misurazione del benessere. Già nel lontano 1965 il paese avviò vari studi con l’obiettivo di aiutare i politici ed i cittadini a valutare gli effetti delle politiche sugli aspetti socio-economici.

In seguito al lavoro della Commissione Stiglitz, la Svezia ha ridefinito la propria azione sugli indicatori del benessere, attraverso un’agenda che definisce gli indicatori del benessere come uno strumento informativo e descrittivo, ma che ha anche un’ambizione legislativa, chiave per arrivare a scegliere e valutare le politiche sulla base del benessere. Il rifiuto dell’utilitarismo di Bentham è chiaro, così come è chiaro che il governo Svedese non faccia del benessere soggettivo il proprio obiettivo.

In particolare, il governo svedese sembra difendere l’idea che un governo non debba provare ad influire direttamente sul benessere soggettivo, ma piuttosto si debba focalizzare sul miglioramento delle condizioni oggettive della collettività. Diversamente dall’indirizzo micro e sperimentale inglese, in Svezia viene favorito un indirizzo olistico che guarda al benessere nel complesso. Malgrado la giusta ambizione di questa visione, e forse proprio per quello, la sua applicazione realtà è meno incisiva. Infatti, ad oggi, rimane piuttosto difficile determinare gli effetti di politiche nazionali sulle varie dimensioni del benessere. Il risultato è una pratica formale dove è difficile individuare meccanismi di causa ed effetto.

Con la presentazione del framework New Measures of Well-beingnel 2017 il Ministro dell’economia Svedese si è posto l’obiettivo di utilizzare tale strumento non solo per monitorare gli sviluppi socio-economici, ma soprattutto per presentare inputs utili a scegliere le politiche, oltre che ad ottenere sostegno politico nella valutazione degli effetti delle riforme governative. Per rendere tutto questo possibile il governo ha iniziato a presentare una lista di indicatori di performance all’interno della legge di bilancio annuale. Gli indicatori scelti dal governo sulla base delle indicazioni dell’Istituto di statistica svedese sono costruiti con particolare attenzione agli aspetti di equità e distribuzione delle capacità che garantiscono il benessere.

 Ad una prima analisi, non sembra che l’indirizzo adottato dagli Svedesi si discosti dall’universalismo che caratterizza il paese. Allo stesso tempo, sembra che nuove forze politiche, primi fra tutti i Verdi, stiano spingendo per un indirizzo soggettivo che, secondo alcuni, rischierebbe di stravolgere l’equilibrio attuale. Infatti, possiamo vedere come alcuni indicatori soggettivi auto-dichiarati trovino già spazio all’interno della legge di bilancio annuale. C’è da dire che, a differenza del modello inglese, in questo caso sembra che gli  indicatori soggettivi siano controllati per le condizioni oggettive. Come auspicato dall’Ocse negli ultimi studi, questa potrebbe essere la strada maestra per beneficiare di entrambe gli aspetti del benessere e migliorare le decisioni pubbliche.

E l’Italia che posizione prende in questo dibattito? Sicuramente l’Italia può anch’essa essere considerata un pioniere, ma, nonostante i suoi buoni propositi, non è riuscita ancora a fare del benessere uno degli strumenti principali per la sua agenda 2030.

Il progetto Bes, acronimo per Benessere Equo e Sostenibile, è stato lanciato nel 2010 seguendo attentamente le raccomandazioni della Commissione Stiglitz ed oggi il rapporto annuale è considerato una fonte d’informazione autorevole per comprendere il cambiamento sociale nel paese. Nonostante l’indiscusso successo del Bes, fino ad ora si è concentrato su statistiche che aiutano a descrivere i cambiamenti: questo ha attratto una comunità di specialisti senza però riuscire ad entrare nel vivo del dibattito politico. Per ovviare a questo limite, nel 2016 il governo italiano ha dato inizio ad una seconda fase della sua Agenda, inserendo quattro indicatori BES all’interno del Documento di Economia e Finanza, di fatto inserendo gli indicatori nel cuore del processo legislativo italiano. Nei prossimi anni il governo prevede di estendere la lista degli indicatori, portandoli da 4 a 12.

Gli effetti di queste sperimentazioni sono ad oggi poco chiari e sembrano non aver avuto ancora un significativo effetto sulle scelte politiche. La ragione di ciò potrebbe essere basata sul fatto che l’agenda per il benessere è introdotta dall’alto verso il basso, rimanendo sempre ad un livello nazionale piuttosto formale, e senza quindi riuscire a penetrare i diversi livelli di governance, specialmente in quelli locali dove la maggior parte delle dimensioni del benessere entrano in gioco. Risolvere le inefficienze tra i diversi livelli di governo, ma anche aumentare la disponibilità di dati e di coordinamento sono aspetti fondamentali per il successo della strategia.

 Allo stesso tempo, all’Italia manca, in generale, una cultura della sperimentazione e dell’evidenza. Ne è responsabile la tradizione eccessivamente legalista della pubblica amministrazione e di una mancata presa di responsabilità dei politici. Insomma, malgrado molte proposte e alcune iniziative, non si è ancora riusciti ad innovare. Diversamente dagli altri paesi analizzati, in Italia non sembra che l’agenda per gli indicatori del benessere sia un vero e proprio “cavallo di battaglia” della classe politica. Un punto di rottura potrebbe essere rappresentato dall’ascesa al potere del Movimento Cinque Stelle, da sempre sensibile a questi temi. Dai primi segnali non sembra però che l’agenda per il benessere sia all’ordine del giorno di questo Governo: a quanto pare esso è molto più impegnato a comunicare proposte ad effetto, piuttosto che provare a rinnovare profondamente la cultura governativa con una visione di lungo periodo. 

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