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Approfondimenti

Partenariato pubblico-privato (Ppp): efficace per lo sviluppo sostenibile?

Di Gemma Arpaia, Associazione delle organizzazioni italiane di cooperazione e solidarietà internazionale (Aoi)

L’SDG 17 evidenzia il potenziale ruolo della partnership tra il pubblico e il privato come mezzo di attuazione dell’Agenda 2030. Nella pratica, gli strumenti oggi operativi e usati come leva di finanziamento per lo sviluppo rivelano molte criticità e necessitano di opportune analisi prima di essere utilizzati.
12 dicembre 2019

Il Parlamento europeo ha pubblicato a novembre un articolo sul "Sostegno dell'Ue alla lotta contro la povertà globale - Attuazione dell'SDG delle Nazioni unite 1"[1].

Nella sua analisi dell'impatto della cooperazione allo sviluppo dell'Ue nella riduzione della povertà, il briefing include preoccupazioni sul valore aggiunto dei finanziamenti misti (blended finance) guidati dall'Ue.

Ad esempio, in relazione all'attuale "Piano di investimenti esterni" dell'Ue e al suo strumento di blending chiamato Fondo europeo per lo sviluppo sostenibile (Efsd), l’articolo afferma: "Sono state sollevate preoccupazioni significative sull'impatto finale dell'Efsd sullo sviluppo. In effetti, strumenti analoghi di blending non hanno dimostrato un impatto sostanziale sullo sviluppo negli ultimi 10 anni, sollevando forti dubbi sul fatto che i finanziamenti misti siano lo strumento migliore per conseguire l'eliminazione della povertà. Come si conclude in una relazione speciale della Court of Auditors europea del 2014, nonostante sia generalmente efficace nella mobilitazione dei fondi, il blending manca di un reale valore aggiunto, poiché in molti casi i progetti sarebbero stati intrapresi comunque, anche se non vi fosse alcun sussidio Ue”.

Un recente rapporto speciale della Court of Auditors[2]  ha un titolo significativo: “Partenariati pubblico-privato nell'Ue: carenze diffuse e vantaggi limitati”.

Questo rapporto non si riferisce allo strumento finanziario nel campo della cooperazione allo sviluppo, ma usato negli investimenti nelle aree di spesa per la coesione, la crescita e l'inclusione. Gli auditors hanno preso in esame 12 progetti Ppp (Partenariato pubblico privato) cofinanziati dall'Ue in Francia, Grecia, Irlanda e Spagna nei settori del trasporto stradale e delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (Tic) per un totale di 29.2 miliardi di euro.

I progetti Ppp non sono diversi, per natura ed esiti da conseguire, dai progetti tradizionalmente appaltati, ma presentano alcune differenze per quanto riguarda la gestione dei progetti e dei contratti. La principale differenza tra Ppp e progetti tradizionali è la condivisione del rischio tra il partner pubblico e privato. In linea di principio, i rischi in un progetto di Ppp dovrebbero essere assegnati alla parte che è più adatta a gestirli, con l'obiettivo di raggiungere un equilibrio ottimale tra spostamento del rischio e compensazione per la parte che assume il rischio. Il partner privato è spesso responsabile per i rischi associati alla progettazione, costruzione, finanziamento, funzionamento e manutenzione dell'infrastruttura, mentre il partner pubblico si assume di solito rischi normativi e politici.

L'obiettivo principale dell’audit del rapporto Eca era di esaminare se i progetti di Ppp finanziati dall'Ue fossero stati gestiti efficacemente e offrissero un adeguato rapporto qualità-prezzo, tenendo conto della tendenza, espressa dalla Ce, a fare un uso più intensivo dei fondi pubblici come leva per attrarre finanziamenti privati.

I risultati dell’esame degli auditors delineano un quadro di molte ombre e qualche luce:

  • I Ppp hanno consentito al settore pubblico di acquistare infrastrutture su larga scala attraverso un'unica procedura concorsuale, ma hanno aumentato il rischio di concorrenza insufficiente, mettendo quindi le amministrazioni aggiudicatrici in una posizione di negoziazione più debole.
  • Una contrattazione di Ppp richiede in genere la negoziazione di aspetti che di solito non fanno parte degli appalti tradizionali e pertanto richiede più tempo rispetto alle procedure tradizionali. Un terzo dei 12 progetti controllati ha avuto notevoli ritardi nella procedura di procurement, con una durata di procedura da 5 a 6 anni.
  • Analogamente ai progetti tradizionali, anche la maggior parte dei Ppp controllati era soggetta a notevoli inefficienze in forma di ritardi durante la costruzione e importanti aumenti dei costi. Complessivamente, sette dei nove progetti completati (con un costo complessivo dei progetti di 7,8 miliardi di euro) hanno subito ritardi che vanno dai due ai 52 mesi. Inoltre, per completare le cinque autostrade controllate in Grecia e Spagna, era necessario un importo aggiuntivo di quasi 1,5 miliardi di euro in fondi pubblici, di cui circa il 30% era fornito dall'Ue.
  • In Grecia il costo per km di tre autostrade valutate è aumentato fino al 69%, mentre allo stesso tempo gli ambiti del progetto sono stati ridotti fino al 55%. Ciò è stato dovuto principalmente alla crisi finanziaria e ai progetti mal preparati del partner pubblico, che hanno portato a contratti prematuri e insufficientemente efficaci con i concessionari privati.
  • L'ampio campo di applicazione, i costi elevati e la lunga durata dei Ppp infrastrutturali tipici richiedono una diligenza particolare. Le analisi preparatorie si basano spesso su scenari troppo ottimistici per quanto riguarda la domanda e l'uso futuri dell'infrastruttura pianificata, con conseguenti percentuali di utilizzo del progetto fino al 69% (Ict) e 35% (autostrade) al di sotto delle previsioni.
  • Una nota positiva, nove progetti controllati completati hanno mostrato buoni livelli di servizio e manutenzione e hanno il potenziale per mantenere questi livelli per la durata residua del progetto.
  • Per la maggior parte dei progetti controllati, l'opzione Ppp è stata scelta senza alcuna precedente analisi comparativa di opzioni alternative, come il Comparatore del settore pubblico, non riuscendo quindi a dimostrare che era quella che massimizza il rapporto qualità-prezzo e protegge l'interesse pubblico garantendo parità di condizioni tra i Ppp e un procurement tradizionale.
  • L'allocazione del rischio tra partner pubblici e privati ​​era spesso inappropriata, incoerente e inefficace, e gli alti tassi di remunerazione (fino al 14%) sul capitale di rischio del partner privato non riflettevano sempre i rischi sostenuti. Inoltre, la maggior parte dei sei progetti controllati in materia di Tic non erano facilmente compatibili con lunghe durate contrattuali poiché erano soggetti a rapidi cambiamenti tecnologici.

Se tutte queste criticità nell’uso dei Ppp si sono riscontrate in Stati della Ue, è presumibile che nei Paesi destinatari della cooperazione allo sviluppo i problemi per le amministrazioni pubbliche locali nel preparare e gestire questi tipi di contratti saranno altrettanto gravi, o maggiori.

Per questo il Parlamento europeo, pur sostenendo l'idea di un maggior numero di partenariati pubblico-privato per attivare e sfruttare risorse aggiuntive per lo sviluppo, sottolinea la necessità di attenersi a criteri rigorosi relativi all'efficacia degli aiuti e alle norme ambientali e sociali quando le sovvenzioni dell'Ue diventano strumenti finanziari misti per incentivare gli investimenti.


[2] “Public Private Partnerships in the EU: Widespread shortcomings and limited benefits”  https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_09/SR_PPP_EN.pdf


Nella sezione “approfondimenti” offriamo ai lettori analisi di esperti su argomenti specifici, spunti di riflessione, testimonianze, racconti di nuove iniziative inerenti agli Obiettivi di sviluppo sostenibile. Gli articoli riflettono le opinioni degli autori e non impegnano l’Alleanza. Per proporre articoli scrivere a redazioneweb@asvis.it. I testi, tra le 4mila e le 10mila battute circa più grafici e tabelle (salvo eccezioni concordate preventivamente), devono essere inediti. 

 

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