Abstract
C’è una crisi climatica in atto che mette in seria discussione l’equilibrio ecologico del pianeta e lo stesso sviluppo economico e sociale così come lo conosciamo. La base scientifica del cambiamento climatico è piuttosto evidente, al di là di ogni inutile polemica: pompando in atmosfera gas serra oltre la resilienza dell’ecosistema atmosfera-oceano, cambiano i flussi di energia riemessi dalla terra che si scalda in misura proporzionale all’aumento della concentrazione atmosferica dei gas ad effetto serra. A Parigi, nel Dicembre 2015, al culmine di un quarto di secolo di trattative in un quadro di governance globale piuttosto incerta, si è finalmente trovato un accordo in base al quale l’anomalia della temperatura superficiale media terrestre dovrebbe stare a fine secolo ben al di sotto dei 2°C rispetto al periodo preindustriale.

Sliding doors
Il nuovo presidente americano Donald Trump dichiara che il riscaldamento globale è un’invenzione della Cina per danneggiare l’industria degli Stati Uniti. I regimi democratici consentono l’espressione libera delle convinzioni dei cittadini, ma il cambiamento climatico è un fatto scientificamente accertato al di là di ogni ragionevole dubbio. La questione è quanto mai delicata perché se la materia ricade nel dominio della politica, tutte le opinioni sono legittime. Alcune evidenze potrebbero essere sottratte al giudizio politico, ad esempio mediante la costituzionalizzazione di determinati principi della gravità e della dimensione del cambiamento climatico, cosicché le relative politiche verrebbero sottratte al gioco degli interessi.
Nel Trattato europeo di Maastricht l’articolo 3 recita: “L'Unione … si adopera per lo sviluppo sostenibile dell'Europa … che mira alla piena occupazione e al progresso sociale e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico”. Le politiche continentali dovranno pertanto tenere in considerazione gli interessi delle generazioni future: è evidente che il cambiamento climatico configura assai probabilmente gravi danni a carico delle generazioni future, e che quindi una adeguata azione di contrasto è obbligatoria. La costituzionalizzazione dello sviluppo sostenibile in ogni Paese, con la conseguente acquisizione dei Principi stabiliti dalla Carta di Rio del 1992 (1), è dunque una via più che opportuna.

Governare il cambiamento
La governance della lotta contro i cambiamenti globali indotti dal modello economico-industriale dominante richiede che alcune decisioni vengano prese prima che il danno ambientale causi fenomeni ambientali irreversibili o, comunque, di costosissimo recupero che nemmeno la big science mobilitata intorno al clima è in grado di prevedere con una precisione operativa sufficiente. Si tratta della scomparsa delle calotte di ghiaccio, della modificazione delle correnti oceaniche, dello spostamento al Nord delle specie viventi , delle profonde modifiche della biodiversità e, come è sotto gli occhi di tutti, delle ondate migratorie sotto la spinta della miseria e della mancanza di risorse alimentari.

Figura 1. La crescita storica della temperatura media terrestre (fonte: NOAA)

Quasi certamente il 2016 sarà l’anno più caldo nelle serie storiche mondiali. L’anomalia termica media supererà presto il grado, la concentrazione dei gas serra in atmosfera è già oltre le 450 ppm, considerato il limite per non superare i 2°C di riscaldamento a fine secolo. Il Carbon budget, cioè la quantità di gas serra che possiamo ancora immettere in atmosfera per rispettare l’obiettivo di Parigi, è variamente stimato tra le 500 e le 1000 GtCO2eq, che, agli attuali ritmi di emissione, poco meno di 50 Gt all’anno, se ne andrà in dieci anni o poco più.

La governance climatica è tutta nel negoziato internazionale dell’ONU. Al Summit della Terra di Rio del 1992 si costituì la Convenzione globale sulla lotta ai cambiamenti climatici, UN FCCC. Entrò in forza il 21 Marzo del 1994 ed oggi vi aderiscono 197 paesi. L'UNFCCC si ispirò a quello che fino ad oggi è l’unico accordo multilaterale di pieno successo, la Convenzione di Vienna che con il Protocollo di Montreal del 1987 protegge la copertura dell’ozono. Ma le cose andranno molto diversamente.
L'obiettivo ultimo della Convenzione (2) è quello di stabilizzare le concentrazioni di gas ad effetto serra "a un livello tale da evitare interferenze pericolose di origine antropica con il sistema climatico". Esso afferma che "un tale livello deve essere raggiunto entro un periodo di tempo sufficiente per permettere agli ecosistemi di adattarsi naturalmente ai cambiamenti climatici, per garantire che la produzione alimentare non sia minacciata, e che lo sviluppo economico possa procedere in modo sostenibile".

La Convenzione adottò una versione rigida e statica del principio delle responsabilità comuni ma differenziate: in quanto fonte storica della maggior parte delle emissioni di gas a effetto serra, i paesi industrializzati furono i soli chiamati ad impegnarsi nello sforzo di mitigazione delle emissioni. Si trattava dei paesi OECD e dei 12 paesi con economie in transizione ex URSS, elencati nell’ Allegato I alla Convenzione. Ad essi si chiese di sostenere i paesi in via di sviluppo, assicurando loro un ulteriore sostegno finanziario per l'azione sul clima. Il Berlin Mandate del 1995 impegnò i paesi industrializzati, attraverso obbligazioni giuridicamente vincolanti, a ridurre le emissioni; tutti gli altri vennero esentati da obblighi vincolanti e tale disimpegno perdurerà fino a Parigi 2015. Il Protocollo di Kyoto (3) verrà firmato su queste basi due anni dopo alla COP 3.

Il Protocollo è l’esempio maggiore della gestione dei patti multilaterali sull’ambiente sotto la forma del “comando e controllo”. Stabilisce impegni ed esenzioni in funzione di un obiettivo globale di riduzione delle emissioni del 5% da verificare nella media del periodo 2008-2012. Entra in vigore soltanto nel 2005, quando la Federazione Russa ratifica e si superano i limiti minimi del 55% delle emissioni mondiali anche senza gli Stati Uniti. L’esito finale del Protocollo mostra luci ed ombre. Ad un impianto formale esemplare, e ad uno straordinaria leadership, si contrappone l’assenza di risultati. Infatti le emissioni globali non diminuiscono affatto, pur se la pattuglia dei ratificatori, con l’Europa, raggiunge il proprio target anche per effetto del crollo economico dei paesi dell’est europeo. La rigidità delle norme, ha vanificato quell’accordo che pure resta un punto di riferimento ed una fonte di insegnamento per tutto il negoziato ambientale.

Parigi
Dal 1997 al 2015 il negoziato climatico soffre di aspre polemiche Nord-Sud, presto diventate occidente-oriente, in cui emerge la Cina come guida dei paesi in via di sviluppo ma, al contempo, come il paese con i flussi annuali di inquinamento dell’atmosfera progressivamente più elevati. I paesi occidentali in parte mitigano le loro emissioni ma la globalizzazione, di cui niente si poteva prevedere ai tempi del Protocollo di Kyoto, ha fatto si che le produzioni maggiormente inquinanti venissero spostate nei paesi emergenti, attribuendo loro quote di emissioni serra che sono in realtà da attribuire ai consumi crescenti dei paesi sviluppati. Per giunta questi paesi, con la delocalizzazione delle produzioni e con il controllo del commercio delle commodity e dei manufatti, si attribuiscono emissioni da paesi virtuosi, in un quadro climatico globale in continuo peggioramento.

All’assenza dalla sfida degli Stati Uniti (per scelta) e di Cina, India ed altri grandi emettitori (per diritto) non si riuscì a porre rimedio con la roadmap di Bali conclusa dopo pochi anni con il clamoroso fallimento di Copenhagen, dove nel 2009 si sarebbe dovuto firmare un nuovo patto generale e che si concluse invece con uno scontro aperto tra Cina e Stati Uniti. Si capì allora che lo schema della governance climatica avrebbe dovuto essere completamente ristabilito. Nei sei anni che dividono Copenhagen da Parigi il paradigma del comando e controllo viene finalmente abbandonato. Si fa strada nel negoziato un approccio opposto a Kyoto, di tipo bottom-up, basato sull’abbandono delle pregiudiziali reciprocamente paralizzanti e sulla responsabilizzazione dei singoli paesi, sul riconoscimento della differenza degli obiettivi di mitigazione che è giusto che si diano paesi in posizioni molto diverse sulla via dello sviluppo.

Nel 2014, con un accordo tra Stati Uniti e Cina (4), i primi accettano di farsi carico dei loro obblighi e la Cina rinuncia all’esenzione dai propri che la Convenzione gli assicura. È la svolta che si attendeva. Con l’Accordo di Parigi del dicembre 2015 (5) scompare consensualmente ogni forma di esenzione, senza violare la sostanza del Principio delle responsabilità comuni ma differenziate, che anzi riceve una nuova interpretazione in cui la differenza viene resa proporzionale al grado ed alle prospettive di sviluppo di ciascun paese. Al contempo si rinuncia alla imposizione dall’alto degli obiettivi di mitigazione ma viene riconosciuta da tutti la necessità di mantenere l’aumento medio della temperatura superficiale della terra a fine secolo “ben al di sotto dei 2°C” con l’aspirazione a restare entro gli 1,5 °C. All’aura di imposizione del Protocollo di Kyoto si sostituisce una forte autodeterminazione accompagnata da una straordinaria carica morale, sottolineata dall’enciclica “Laudato sì” di Papa Francesco (6).

Quali prospettive di successo ha l’Accordo di Parigi? È difficile dirlo, al di là della sincera commozione che ha accompagnato il voto unanime dell’Accordo nell’assemblea plenaria finale. Perdura infatti la disputa sulla tempistica degli aiuti economici che i paesi che sono in grado di contribuire (questa è la formula escogitata nell’Accordo) dovranno corrispondere a tutti gli altri. Lo sforzo di mitigazione è ora affidato alla sommatoria degli impegni assunti volontariamente da ciascun paese, i cosiddetti Intended Nationally Determined Contribution, INDC. Secondo l’UNFCC porterebbero a fine secolo ad un riscaldamento globale di circa 3 °C. Non sono sufficienti e quindi al più presto ogni paese dovrà rivederli, nella chiave della cosiddetta ambizione che dovrà crescere senza ripensamenti. Intanto la buona notizia è che inaspettatamente le emissioni mondiali si sono fermate ed addirittura sembrano in leggera discesa negli anni 2014-2015. Purtroppo però il riscaldamento globale, determinato dall’accumulo di gas serra in atmosfera, continua a salire.

L’Accordo istituisce due cicli quinquennali. Nel primo tutti i Paesi sono invitati a presentare i loro NDC, con l’impegno che ogni contributo successivo dovrà rappresentare un avanzamento del contributo precedente (ratcheting). Sarà rispettato il principio della responsabilità comune ma differenziata secondo le rispettive capacità alla luce delle diverse situazioni nazionali. Il secondo ciclo conduce al resoconto globale (stocktake) degli sforzi collettivi, a partire dal 2023, preceduto da un dialogo per la facilitazione che avverrà nel 2018. Tutti i Paesi dovranno produrre un Rapporto usando un quadro comune per la contabilità e la trasparenza e tutti sono invitati, nei limiti delle proprie possibilità, o degli obblighi per i paesi ricchi, a dare sostegno ai paesi in via di sviluppo affinché riescano tecnicamente a rispettare gli standard di comunicazione.

L’IPPC, il panel di esperti esterni che supporta la Convenzione, Premio Nobel per la pace 2007, è stato impegnato a disegnare al più presto lo scenario di contenimento entro gli 1,5°C dell’anomalia termica a fine secolo. Dai calcoli effettuati dalla Fondazione (7) il percorso dopo Parigi verso un’economia low carbon è duro ed irto di difficoltà. Già dal 2050 le emissioni dovranno essere azzerate e la vecchia economia che ha prosperato sulla combustione dei fossili dimenticata (Fig. 2).

Figura 2. I percorsi di abbattimento delle emissioni per i target di Parigi a +2 e +1,5 °C (elaborazione Fondazione per lo sviluppo sostenibile su dati IPCC, IIASA)

NOTE:

1 - UNCED, 1992, The Rio Principles. Rio Declaration on Environment and Development, in: http://www.unep.org/Documents.multilingual/Default.asp?DocumentID=78&ArticleID=1163

2 - UNFCC, 1994, La Convenzione contro i cambiamenti climatici, in: https://unfccc.int/essential_background/convention/items/6036.php

3 - UNFCCC, 1997, Il Protocollo di Kyoto, in: https://unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php

4 - The White House, 2014, U.S.-China Joint Announcement on Climate Change, in: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/11/us-china-joint-announcement-climate-change

5 - Il testo in lingua italiana dell’Accordo di Parigi, a cura della Fondazione per lo sviluppo sostenibile è disponibile in: http://www.comitatoscientifico.org/temi%20CG/documents/Il%20Patto%20di%20Parigi%20finale.pdf

6 - Papa Francesco, 2015, Laudato sì, in: http://www.comitatoscientifico.org/documents/PAPA%20FRANCESCO%20Laudato%20si.pdf

7 - E. Ronchi, T. Federico et al., 2016, La svolta dopo l’accordo di Parigi – Italy Climate report 2016, Fondazione per lo sviluppo sostenibile, in:
http://www.fondazionesvilupposostenibile.org/f/Documenti/2016/Italy_Climate_Report_2016.pdf