Introduzione

L’anno di presidenza italiana del G7 sta volgendo al termine. Ciò fornisce un’utile occasione per effettuare un bilancio del progresso registrato dal Foro nel 2017 sul fronte del commercio internazionale e, in particolare, su quello del raggiungimento dei Sustainable Development Goals ad esso relativi. 

Il commercio internazionale, infatti, costituisce uno dei temi caratterizzanti del G7, al pari dell’economia globale e delle questioni di politica estera. Tuttavia, laddove questi ultimi due temi sono oggetto di discussione, oltre che del Vertice dei capi di Stato e di Governo, anche della riunione dei ministri delle Finanze e dei governatori delle Banche centrali e della riunione dei ministri degli Affari esteri, rispettivamente, non è generalmente prevista una riunione dei ministri del Commercio del G7. Ciò significa che le questioni relative al commercio sono discusse esclusivamente al più alto livello politico, quello dei leader. Allo stesso modo, ciò significa anche che i negoziati per la stesura della sezione sul commercio internazionale del comunicato finale del Vertice dei capi di Stato e di Governo del G7 vengono condotti esclusivamente dai rappresentanti personali di questi ultimi, gli Sherpa [1].

Il commercio internazionale è altresì al centro dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite. Infatti, ad esso sono in varia misura riconducibili i Goal 1 – “End poverty in all its forms everywhere”, 8 – “Promote inclusive and sustainable economic growth, employment and decent work for all” e, soprattutto, 17 – “Revitalize the global partnership for sustainable development”. Con specifico riferimento a quest’ultimo SDG, il principale target relativo al commercio internazionale è “Promote a universal, rules-based, open, non-discriminatory and equitable multilateral trading system under the World Trade Organization, including through the conclusion of negotiations under its Doha Development Agenda”. Due sono pertanto i principi che possono essere derivati da questo Target: da un lato, il contrasto al protezionismo; dall’altro, il sostegno al sistema di commercio multilaterale basato su regole condivise e incentrato sull’Organizzazione mondiale del commercio (Omc).

Pertanto, la capacità del G7 di promuovere gli Obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile in materia di commercio internazionale dipende in larga misura dalla capacità del Foro di riaffermare il proprio impegno ad attenersi a questi due principi. È da sottolineare, tuttavia, come gli impegni assunti dal G7 non siano legalmente vincolanti. Differentemente da quelli contenuti, ad esempio, nelle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, gli impegni contenuti nei comunicati rilasciati al termine delle riunioni del G7, sia a livello ministeriale che dei capi di Stato e di Governo, svolgono piuttosto la funzione di registrare il consenso esistente in seno alla membership sui temi più rilevanti dell’agenda internazionale. Pertanto, più che legalmente, tali impegni vincolano politicamente i governi dei Paesi del G7, sia nei confronti delle rispettive constituency che degli altri Paesi.

Negoziati G7 sul commercio internazionale nel 2017

Sebbene nel passato i principi del contrasto al protezionismo e del sostegno al sistema di commercio multilaterale non siano stati oggetto di controversia tra i membri del Gruppo [2], essi hanno iniziato ad esserlo nel 2017, principalmente a causa delle istanze della nuova amministrazione americana, già delineate nel corso della campagna per le elezioni presidenziali del novembre 2016. Infatti, a seguito dell’insediamento dell’amministrazione Trump, gli Stati Uniti hanno introdotto nel dibattito concetti alquanto controversi, quali quello di un commercio “fair” e “reciprocal”. Dietro di essi, si cela l’obiettivo ultimo del nuovo corso di politica commerciale inaugurato da Washington: l’azzeramento dei deficit commerciali bilaterali statunitensi, i quali deriverebbero, piuttosto che da squilibri macroeconomici tra risparmi e investimenti domestici, da accordi commerciali sbilanciati, di cui gli USA sarebbero vittima. L’amministrazione Trump sembra voler conseguire tale obiettivo in vari modi, che includono: la rinegoziazione degli accordi di libero scambio già in vigore (come il North Atlantic Free Trade Agreement - Nafta); il congelamento (come nel caso del Transatlantic Trade and Investment Partnership - Ttip) o l’abbandono (come nel caso del Trans-Pacific Partnership - Tpp) dei negoziati su futuri accordi di libero scambio; la negoziazione di nuovi accordi di libero scambio a condizioni più favorevoli (si pensi ad un potenziale futuro FtaA tra gli Usa e il Regno Unito, una volta terminato il processo di uscita di quest’ultimo dall’Ue); e l’imposizione unilaterale di dazi alle importazioni differenziati per Paese, senza preventivo appello all’Omc, in pieno contrasto con il principio della “most-favored nation” (Mfn) [3].

A queste posizioni si è aggiunto il rigetto da parte dell’amministrazione Trump delle politiche dell’era Obama e, più in generale, del multilateralismo stesso, percepito come un sistema di regole cogenti che pone delle limitazioni alla sovranità nazionale americana e, pertanto, contrasta con il principio dell’“America First” (non solo in materia di commercio internazionale – si pensi ai cambiamenti climatici, e alla decisione dell’amministrazione Trump di ritirarsi dall’Accordo di Parigi; o alle migrazioni, e alla più recente decisione degli Usa di sganciarsi dal Global Compact on Migration delle Nazioni Unite).

Questi elementi, sommati tra di loro, avevano perciò messo fortemente in dubbio la capacità del G7 di mantenere intatta quest’anno la “like-mindedness” che lo aveva storicamente caratterizzato e, in particolare, di riaffermare l’impegno al contrasto al protezionismo e al sostegno al sistema di commercio multilaterale.

Alla luce di quanto sopra, è perciò lecito sostenere che il Vertice dei capi di Stato e di Governo del G7 di Taormina del 26-27 maggio abbia portato a dei risultati superiori alle aspettative in materia di commercio internazionale. Infatti, nel comunicato di Taormina i leader hanno affermato “[…] we reiterate our commitment to keep our markets open and to fight protectionism, while standing firm against all unfair trade practices" [4]. Il riferimento al contrasto al protezionismo si pone in piena continuità con la tradizione dei precedenti comunicati G7. Allo stesso tempo, l’aggiunta “[…] while standing firm against all unfair trade practices” costituisce un elemento di novità, e risponde all’esigenza di tenere in considerazione l’importanza attribuita da un numero crescente di membri del Foro al contrasto alle pratiche distorsive del commercio, quali dumping, sussidi, sovraccapacità produttive, ecc.

Similmente, nel comunicato del Vertice di Taormina, i Leader del G7 hanno dichiarato: “We recognize the importance of the rules-based international trading system. We commit to working together to improve the functioning of the Wto, to ensure full and transparent implementation and effective and timely enforcement of all Wto rules by all Members and to achieve a successful 11^th Wto Ministerial Conference” [5]. Anche in questo caso, ad un elemento di continuità nella tradizione del G7 – il riconoscimento dell’importanza del sistema di commercio internazionale basato su regole condivise – se ne è aggiunto uno di novità, ovvero l’impegno a lavorare congiuntamente per migliorare il funzionamento dell’Omc e per assicurare il successo della relativa 11esima Conferenza Ministeriale, conclusasi il 13 dicembre scorso a Buenos Aires. Ciò significa implicitamente riconoscere che l’Organizzazione ginevrina presenta, nella sua configurazione attuale, delle carenze; allo stesso tempo, il linguaggio adottato dai leader a Taormina segnala la loro volontà di fare fronte a tali carenze e, di fatto, li impegna ad evitare il ricorso a misure unilaterali a tale scopo.

Il riferimento nel comunicato del Vertice di Taormina ai principi del contrasto al protezionismo e del sostegno al sistema di commercio multilaterale non sono affatto scontati, specialmente se si considera che essi sono venuti a mancare nei comunicati delle riunioni precedenti al Vertice a cui avevano preso parte a vario titolo esponenti dell’amministrazione Trump. In particolare, contrariamente a quanto accaduto in passato [6] [7], non è stato possibile inserire quest’anno un riferimento esplicito al contrasto al protezionismo nel comunicato della riunione dei ministri delle Finanze e dei governatori delle Banche centrali del G20 di Baden Baden del 18 marzo [8], così come in quello della 35esima riunione dell’International monetary and financial committee (Imfc) del Fondo monetario internazionale, tenutasi il 22 aprile a margine degli Spring meetings del Fmi e della Banca Mondiale [9].

Eredità del Vertice di Taormina

L’eredità di Taormina ha tuttavia avuto non poche difficoltà ad affermarsi. Infatti, sebbene i presupposti fossero che per il linguaggio sul commercio internazionale della dichiarazione Ministeriale dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (Ocse) del 7-8 giugno [10] si sarebbe ripreso il linguaggio del comunicato del Vertice di Taormina, la delegazione Usa si è opposta a tale eventualità, sostenendo che – laddove la Casa Bianca ha competenza sui Vertici G7 e G20 (e, quindi, sui relativi comunicati) – è l’ufficio dello Us Trade Representative (Ustr) ad avere competenza sulle Ministeriali Ocse. In questo senso, non è stato possibile siglare una dichiarazione congiunta che mantenesse il riferimento ai principi del contrasto al protezionismo e del sostegno al sistema di commercio multilaterale.

Ciononostante, tali principi sono stati – seppure in misura differente – salvaguardati al Vertice dei capi di Stato e di Governo del G20 di Amburgo del 7-8 luglio. In particolare, nel comunicato di Amburgo [11] è stato riaffermato il “ruolo cruciale” del sistema di commercio internazionale basato sulle regole, ed è stato ribadito l’impegno a lavorare congiuntamente in vista dell’11esima Conferenza Ministeriale dell’Omc, nonché a migliorare il funzionamento della stessa Organizzazione.

Tuttavia, il principio sul quale si è assistito ad un passo indietro non indifferente rispetto a Taormina è quello del contrasto al protezionismo. Infatti, nel comunicato di Amburgo, i leader del G20 hanno dichiarato “we will keep markets open […] and continue to fight protectionism including all unfair trade practices and recognize the role of legitimate trade defense instruments in this regard” [12]. Due sono pertanto gli elementi sui quali si è registrato un indietreggiamento rispetto a Taormina: da un lato, un’interpretazione più riduttiva di che cosa si intenda per “protezionismo”; dall’altro lato, il riconoscimento della facoltà di adottare “legittimi strumenti di difesa commerciale” per tutelarsi contro le pratiche commerciali scorrette, elemento del tutto assente nel comunicato di Taormina. Ciò che preoccupa maggiormente è il grado di elasticità della definizione di tali strumenti, che tradizionalmente includono misure anti-dumping e anti-sussidi. Infatti, il timore è che tale definizione possa essere ampliata fino ad includere azioni di salvaguardia o misure giustificate sulla base della sicurezza nazionale. Questa eventualità è particolarmente preoccupante alla luce dell’indagine lanciata nell’aprile scorso dall’amministrazione Trump sulla base della Sezione 232 del Trade Expansion Act del 1962, per valutare se le importazioni di acciaio dall’estero pongano un rischio per la sicurezza nazionale (inizialmente prevista per il giugno 2017, la pubblicazione dell’esito dell’indagine è al momento posticipata a data da definirsi) [13]. La maggiore ambiguità del linguaggio sul contrasto al protezionismo del comunicato di Amburgo potrebbe infatti fornire implicitamente una giustificazione all’adozione di misure volte a restringere le importazioni di acciaio in quanto “legittimi strumenti di difesa commerciale”.

Conclusione

Nonostante la capacità dei Leader del G7 di riaffermare quest’anno il proprio impegno a contrastare il protezionismo e a sostenere il sistema di commercio multilaterale, gli sviluppi successivi al Vertice G20 di Amburgo non fanno ben sperare.

Infatti, così come quello della precedente riunione di aprile, il comunicato della 36esima riunione dell’Imfc dello scorso ottobre [14] non ha contenuto alcun riferimento al contrasto al protezionismo. Allo stesso modo, sebbene i leader dell’Asia-pacific economic cooperation (Apec) – riunitisi l’11 novembre a Da Nang – abbiano riaffermato il proprio sostegno al sistema di commercio multilaterale, il linguaggio sul contrasto al protezionismo sul quale si sono accordati è piuttosto ambiguo, e ricalca quello del comunicato del Vertice G20 di Amburgo [15].

A ciò si somma l’attuale stallo nel processo di nomina dei giudici dell’Appelate Body (Ab) dell’Omc, la Corte d’Appello di fronte alla quale ciascuno dei 164 Membri dell’Organizzazione può impugnare le decisioni assunte dal Dispute Settlement Body (Dsb) in merito ad un caso sollevato da uno Stato nei confronti di un altro Stato. Dei sette giudici che dovrebbe avere, l’AB ne possiede al momento soltanto quattro, essendo il mandato di tre giudici (due dei quali di nomina americana) volto al termine.  Sebbene la Corte disponga del numero minimo di arbitri necessario per formare un panel giudicante (tre), essi sono al momento troppo pochi per gestire efficacemente i casi sollevati dagli Stati Membri. La mancata nomina da parte degli Usa dei due giudici dell’Ab che gli spettano di diritto rischia pertanto di “killing the Wto from inside”, come affermato dalla commissaria europea al commercio Cecilia Malmström [16].

Da ultimo, si rileva come – nonostante gli impegni contenuti nelle dichiarazioni del Vertice G7 di Taormina e del Vertice G20 di Amburgo – l’11esima Conferenza Ministeriale dell’Omc (MC11), tenutasi a Buenos Aires dall’11 al 13 dicembre, si sia conclusa con un nulla di fatto. Nello specifico, stanti le divergenze tra i membri, non solo non è stato possibile raggiungere alcun risultato multilaterale sui principali temi in agenda (es. l’eliminazione dei sussidi alla pesca illegale, il commercio elettronico, ecc.), ma neppure è stato possibile siglare una dichiarazione congiunta al termine della Conferenza che riaffermasse la centralità del sistema di commercio multilaterale basato sull’Omc. La sensazione che è emersa dalla MC11 è che l’Omc stia pertanto entrando in una nuova fase di accordi plurilaterali, tramite i quali gruppi più ristretti di Stati decidono di portare avanti iniziative su specifici temi, come dimostrato dalle dichiarazioni congiunte siglate a margine della Conferenza da alcuni membri in materia di e-commerce; Micro, piccole e medie imprese (Msmes); e facilitazione degli investimenti.

Concludendo, il 1o gennaio 2018 l’Italia passerà il testimone della Presidenza del G7 al Canada. Considerati i più recenti sviluppi, è lecito pensare che Ottawa dovrà affrontare non poche difficoltà per riaffermare l’impegno del Gruppo ai due principi fondamentali che stanno alla base degli Obiettivi dell’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile in materia di commercio internazionale.