Come siamo arrivati alla Legge delega

A partire dalla fine del secolo scorso, nella società e nella politica italiana è cresciuta la consapevolezza della necessità di rivedere il sistema di welfare per renderlo più adeguato all’impetuoso aumento degli anziani non autosufficienti. Da allora in poi, numerose proposte per una riforma dell’assistenza loro dedicata sono state avanzate da più parti. Solo nello scorso marzo, tuttavia, è stata approvata la Legge delega della riforma, prevista dal Piano nazionale di ripresa e resilienza. Tra la prima proposta, quella della Commissione Onofri nominata dal primo governo Prodi (1997) e l’approvazione della riforma (2023) sono, dunque, trascorsi 26 anni.

In effetti, la prima versione del Pnrr, presentata dal governo Conte due all’inizio del gennaio 2021, non prevedeva la riforma. Per modificare un simile stato di cose, le organizzazioni della società civile - che, in seguito, hanno dato vita al Patto per un Nuovo welfare sulla non autosufficienza - decisero di elaborare una dettagliata proposta finalizzata alla sua introduzione. L’intenso sforzo di pressione e sensibilizzazione messo in campo a tale scopo – definito dall’allora ministro del welfare Orlando “lobbysmo buono” - ha indotto il governo nel frattempo entrato in carica, presieduto da Draghi, a includere la riforma nella versione definitiva del Pnrr (aprile 2021).

Il Patto, costituito formalmente nel luglio 2021, ha sviluppato una proposta organica per la delega resa pubblica nel marzo 2022. Il Patto per un Nuovo welfare sulla non autosufficienza raggruppa 59 organizzazioni, la gran parte di quelle della società civile coinvolte nell’assistenza e nella tutela degli anziani non autosufficienti nel nostro Paese, che per la prima volta si sono unite: rappresentano gli anziani, i loro familiari, i pensionati, gli ordini professionali e i soggetti che offrono servizi.

Dopo un lungo e complesso lavoro di elaborazione, il governo Draghi ha approvato il disegno di Legge delega nell’ottobre 2022: il testo recepisce ampiamente le proposte della società civile elaborate dal Patto. A gennaio 2023 il governo Meloni ha approvato a sua volta il disegno di Legge delega, confermando sostanzialmente quello della legislatura precedente. Successivamente si è svolto il dibattito parlamentare, durante il quale ulteriori apporti del Patto sono entrati a far parte della Legge delega, approvata dal parlamento italiano il 21 marzo.

 

Un sistema unitario per la non autosufficienza

Vediamo adesso i tratti essenziali della Legge delega, rimandando all’apposita guida per maggiori approfondimenti. L’assistenza pubblica agli anziani non autosufficienti è oggi suddivisa in tre filiere ben poco coordinate: le politiche sanitarie, quelle sociali e i trasferimenti monetari dell’Inps. Ne derivano lo spezzettamento delle misure disponibili e una babele di regole e procedure da seguire, che disorientano anziani e famiglie. Inoltre, la frammentazione esistente limita la possibilità di fornire interventi appropriati.

Il testo approvato, invece, introduce il Sistema nazionale anziani non autosufficienti (Snaa), che ha il compito di programmare e monitorare in modo integrato l’insieme dei servizi e degli interventi del settore. In concreto, l’uso delle diverse risorse per la non autosufficienza sarà pianificato congiuntamente dai vari soggetti responsabili, a ogni livello di governo: stato, regioni e territori. Tramite lo Sna, si vogliono creare i presupposti per assicurare agli interessati risposte unitarie e appropriate.

Viene anche rivista la pletora delle valutazioni delle condizioni degli anziani, che determinano gli interventi da ricevere. Oggi ve ne sono troppe (5-6) e non collegate tra loro, duplicando così gli sforzi degli operatori e rendendo assai complicato il percorso delle persone coinvolte. Inoltre, alcuni strumenti valutativi – in particolare quelli statali – sono inadatti a comprendere in modo puntuale lo stato degli anziani. Con la riforma, le valutazioni diventano due soltanto: una di responsabilità statale e una di competenza delle regioni, tra loro collegate (la seconda partirà dai risultati della prima). Quella statale sarà realizzata con un nuovo e moderno strumento valutativo, più adatto a cogliere le esigenze degli interessati.

L’introduzione dello Sna e la riforma delle valutazioni sono passaggi positivi e coerenti nel disegnare – l’uno a livello di sistema, l’altro di percorsi individuali – un welfare per gli anziani unitario e più semplice. D’altra parte, proprio il carattere innovativo di queste disposizioni rende molto complesso tradurle in pratica. La loro “messa a terra” costituirà, dunque, la parte più difficile.

 

Risposte adeguate alle esigenze degli anziani

Insieme alla predisposizione di un sistema unitario, l’altro asse portante del testo consiste nella revisione dei vari interventi disponibili, per renderli meglio rispondenti alle necessità degli anziani e dei familiari a cui sono destinati. Tra i numerosi contenuti di questa sezione della Delega, ci concentriamo sugli interventi che assorbono la gran parte delle risorse pubbliche: servizi domiciliari, servizi residenziali e indennità di accompagnamento.

Per alcuni interventi viene delineata una decisa linea di miglioramento. È il caso dei servizi domiciliari, per i quali si prevede una durata commisurata alle esigenze dell’anziano: oggi, invece, gli interventi vengono erogati in prevalenza per due-tre mesi, proprio perché non sono specificamente ideati per la non autosufficienza, stato della vita che si prolunga per anni. Inoltre, si prevede di offrire risposte integrate tra comuni e Asl, superandone l’attuale separazione.

La strada è tracciata anche per la riforma dell’indennità di accompagnamento, trasformata nella prestazione universale per la non autosufficienza: non più un contributo economico di 527 euro uguale per tutti, bensì importi graduati in base al fabbisogno assistenziale dei diversi anziani (dare di più a chi sta peggio). Inoltre, s’introduce la possibilità di decidere se percepire il contributo senza vincoli d’uso, come oggi, oppure se impiegarlo per ricevere servizi alla persona (da badanti regolari o da soggetti organizzati); quest’ultima opzione comporta una maggiorazione dell’importo, per sostenerne l’utilizzo più appropriato.

Su altri aspetti, invece, manca un progetto di sviluppo convincente. È il caso delle strutture residenziali, che vanno rafforzate per metterle in grado di garantire risposte adeguate a una popolazione residente che versa in condizioni sempre più complesse (ad esempio, gli ultra-85enni con demenza grave). In che modo lo stato possa sostenere le strutture e promuoverne la qualità non è ancora chiaro.

In sintesi, per domiciliarità e accompagnamento la strada è tracciata, e si tratta di tradurla in pratica, mentre nella residenzialità così non è. Infine, se la parte di governance discussa sopra può essere affrontata senza risorse addizionali, così non è per quella sui singoli interventi. Qui, infatti, l’elaborazione dei contenuti e il reperimento delle risorse non sono questioni separabili. Nel campo della non autosufficienza, infatti, qualunque azione di miglioramento dell’offerta – che sia o meno già indicata – richiede nuovi finanziamenti, ma la delega non li ha sinora previsti. Trovarli rappresenta una sfida chiave per l’immediato futuro.

 

Prossimi passi

Arriviamo così ai prossimi, decisivi, passaggi, cioè l’insieme di azioni e di scelte che dovrebbero progressivamente tradurre le indicazioni normative della Legge delega in concrete risposte per anziani e famiglie. Sono tre:

1) la stesura dei Decreti delegati, da emanare entro il gennaio 2024;
2) le decisioni in materia di fondi, innanzitutto nella Legge di bilancio 2024;
3) l’attuazione nei territori, a partire dal prossimo anno.

Affinché la riforma abbia successo, è necessario che ognuno di questi passaggi venga risolto al meglio, superando le significative difficoltà che inevitabilmente si presenteranno lungo il percorso. L’impresa è fattibile, ma la sua complessità non può certo essere sottovalutata. Da come verrà affrontata dipenderà la risposta al quesito fondamentale: la riforma produrrà la costruzione di un welfare all’altezza dell’Italia di domani oppure si tradurrà in una lista di buone intenzioni destinate (perlopiù) a rimanere sulla carta?

 

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