Risoluzione del Parlamento europeo per il dispositivo di ripresa e resilienza

Il 10 febbraio il Parlamento europeo ha adottato la risoluzione legislativa sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un dispositivo per la ripresa e la resilienza chiudendo definitivamente l’iter per la disciplina dei Pnrr (Piani nazionali di ripresa e resilienza) avviato dalla Commissione europea lo scorso 27 maggio 2020, mettendo a disposizione dei Paesi Ue 672,5 miliardi di euro per la ripresa e la resilienza, dunque la parte più sostanziosa dei 750 miliardi del pacchetto NextGenerationEu.

La risoluzione viene assunta in coerenza con l’accordo storico raggiunto dal Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020 che, approvando la proposta della Commissione, ha deciso di assumersi il carico di un debito comune tra stati Ue in risposta alla crisi pandemica.

Il testo della risoluzione, basato sull’accordo raggiunto con il Consiglio, esalta il legame stretto delle misure di ripresa e resilienza con il quadro dell’Agenda 2030. Poiché non esiste al momento nessuno strumento che preveda un sostegno finanziario diretto connesso al conseguimento dei risultati e all'attuazione di riforme e investimenti pubblici da parte degli Stati membri in risposta alle sfide individuate nell'ambito del semestre europeo, compresi il pilastro europeo dei diritti sociali e gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell'ONU, e che si ponga l'obiettivo di avere un impatto duraturo sulla produttività e sulla resilienza economica, sociale e istituzionale degli Stati membri, il regolamento adottato viene a colmare questo vuoto.

Lo strumento riflette il Green Deal europeo quale strategia di crescita dell’Europa e l'importanza di far fronte ai cambiamenti climatici in linea con l’impegno dell'Unione di attuare l'accordo di Parigi e gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Onu evidenziando anche l'importanza di affrontare la drammatica perdita di biodiversità e confermando per il 100% della spesa la necessità di dimostrare il rispetto del principio non nuocere all’ambiente, dedicando almeno il 37% dei fondi alla transizione verde, compresa la biodiversità, e almeno il 20% alla spesa digitale.

L’obiettivo generale risponde anche alla necessità di introdurre riforme basate sulla solidarietà, l'integrazione, la giustizia sociale e un'equa distribuzione della ricchezza, con l'obiettivo di creare un'occupazione di qualità e una crescita sostenibile, garantire un pari livello di opportunità e protezione sociale, anche in termini di accesso, tutelare i gruppi vulnerabili e migliorare il tenore di vita di tutti i cittadini dell’Unione […] affinché le economie degli Stati membri si riprendano, senza lasciare nessuno indietro.

Il rimando al pilastro europeo dei diritti sociali è un ulteriore elemento rafforzativo nei confronti del riferimento all’Agenda 2030, poiché i 20 punti enunciati sono perfettamente coerenti e inquadrabili nei Goal dell’Agenda. La risoluzione specifica che la Commissione dovrebbe stabilire mediante atti delegati gli indicatori comuni da utilizzare per le relazioni sui progressi compiuti e ai fini del monitoraggio e della valutazione del dispositivo e definire una metodologia per la comunicazione delle spese sociali, ivi incluse quelle destinate all'infanzia e ai giovani, nell'ambito del dispositivo.

I Pnrr devono includere altresì una spiegazione di come contribuiranno ad affrontare con efficacia le pertinenti sfide e priorità specifiche per Paese individuate nell'ambito del semestre europeo. Si ricorda che lo stesso semestre europeo, nella sua concezione rinnovata con la Commissione von der Leyen, risponde al quadro di riferimento dei 17 Goal dell’Agenda Onu 2030 ponendo la sostenibilità e il benessere dei cittadini al centro della politica economica, rendendo gli stessi SDGs fulcro della definizione delle politiche e degli interventi dell’Ue.

Tra le condizioni generali è altresì indicato come opportuno che l'uguaglianza di genere e le pariopportunità per tutti e l'integrazione di tali obiettivi siano tenute in considerazione e promosse durante l'intera preparazione e attuazione dei Pnrr, attuare un processo di consultazione condotto con i portatori di interessi nazionali, contenere una spiegazione dei piani, dei sistemi e delle misure concrete intesi a prevenire, individuare e rettificare i conflitti di interesse, la corruzione e la frode e a evitare la duplicazione dei finanziamenti da parte del dispositivo e di altri programmi dell’Unione.

Fondamentale è poi la dimostrazione del principio di coerenza con il programma nazionale di riforma (basato sempre sul semestre europeo e di cui è indicata auspicabile la presentazione contestuale al Pnrr), i piani nazionali per l'energia e il clima, i piani per una transizione giusta, il piano di attuazione della Garanzia per i giovani e gli accordi di partenariato e i programmi operativi adottati nell'ambito dei fondi dell’Unione. In generale vale il principio di coerenza delle politiche definito anche dal Target 17.14 dell’Agenda 2030.

I Pnrr devono essere articolati in aree d’intervento di pertinenza europea strutturate in sei pilastri:

a) transizione verde;
b) trasformazione digitale;
c) crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, che comprenda coesione economica, occupazione, produttività, competitività, ricerca, sviluppo e innovazione, e un mercato interno ben funzionante con Pmi forti;
d) coesione sociale e territoriale;
e) salute e resilienza economica, sociale e istituzionale, al fine, fra l'altro, di rafforzare la capacità di risposta alle crisi e la preparazione alle crisi;
f) politiche per la prossima generazione, l’infanzia e i giovani, come l'istruzione e le competenze.

Il 22 gennaio scorso la Commissione europea ha pubblicato le linee guida per i Pnrr costruite sulla base del testo concordato del Regolamento, in anticipo sull’approvazione formale da parte del Parlamento e del Consiglio. Le stesse linee guida sono state presentate in questa rubrica il 27 gennaio 2021.

Novità importante della settimana, e tassello fondamentale per l’elaborazione dei Pnrr, sono gli orientamenti tecnici sull'applicazione del principio "non arrecare un danno significativo" a norma del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza adottati venerdì 12 febbraio.

La Commissione europea pubblica le indicazioni di come i Pnrr devono rispettare il principio “non nuocere” all’ambiente

Il regolamento che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza stabilisce che nessuna misura inserita in un piano per la ripresa e la resilienza debba arrecare danno agli obiettivi ambientali ai sensi dell'articolo 17 del regolamento Tassonomia (regolamento (UE) 2020/852 relativo all'istituzione di un quadro che favorisce gli investimenti sostenibili, tramite la definizione di un sistema di classificazione delle attività economiche ecosostenibili), rinviando all’adozione da parte della Commissione d’indicazioni specifiche. Gli orientamenti adottati il 12 febbraio 2021, sono di assoluta importanza poiché determinanti nel processo di formazione e valutazione dei Pnrr.

Gli obiettivi ambientali da considerare nella valutazione denominata Dnsh (acronimo dall’inglese Do Not Significant Harm - non produrre danno significativo) sono dunque gli stessi del regolamento tassonomia:

1. mitigazione dei cambiamenti climatici;
2. adattamento ai cambiamenti climatici;
3. uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine;
4. transizione verso un’economia circolare;
5. prevenzione e riduzione dell’inquinamento;
6. protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi.

É precisato che la valutazione Dnsh non dovrà essere effettuata a livello di piano o delle singole componenti del piano, bensì a livello di singola misura, e che si applicherà sia alle riforme che agli investimenti.

Le riforme in alcuni settori, tra cui l'industria, i trasporti e l'energia, pur avendo le potenzialità per dare un contributo significativo alla transizione verde, possono anche comportare il rischio di arrecare un danno significativo a una serie di obiettivi ambientali, in funzione di come sono progettate. Riforme in altri settori (ad esempio istruzione e formazione, pubblica amministrazione, arte e cultura) comporteranno probabilmente un rischio limitato di danno ambientale, e si potrà dunque applicare una valutazione semplificata, a prescindere dal loro contributo potenziale alla transizione verde, che potrebbe comunque essere significativo. La Commissione precisa che l'obbligo di valutazione Dnsh per le riforme non dovrebbe essere inteso come un deterrente a inserire nei Pnrr importanti riforme nei settori dell'industria, dei trasporti e dell'energia, poiché tali misure hanno un grande potenziale di promozione della transizione verde e di stimolo della crescita.

É messo in chiara evidenza come la verifica del rispetto della normativa ambientale è condizione necessaria ma non sufficiente per rispondere alla valutazione Dnsh poiché alcuni degli obiettivi del regolamento tassonomia non sono ancora pienamente rispecchiati nella legislazione ambientale dell’Ue. Le stesse procedure di Via e di Vas non si considerano esimenti dalla verifica Dnsh.

La Commissione indica specifici criteri guida precisando che gli effetti da valutare sono sia diretti che indiretti rispetto alla misura di riforma o d’investimento oggetto d’esame, e che dovrà essere fatta una valutazione anche sul ciclo di vita.

I criteri indicano l’obbligo di adozione delle soluzioni tecnicamente più avanzate in termini di riduzione dell’impatto sull’ambiente e la dimostrazione che le stesse soluzioni non conducano a situazioni di “lock-in”, ovvero a scelte d’investimento che impediscano o ostacolino un miglioramento nel tempo delle performance ambientali. Per una miglior comprensione vengono fatti degli esempi specifici settoriali: 1) rottamazione auto per promozione di auto elettriche anziché auto a combustione interna anche se a basse emissioni; 2) recupero e riciclo rifiuti anziché incenerimento.

Il gas naturale come misura non è vietata, ma deve essere dimostrata la compatibilità dell’investimento con il conseguimento degli obiettivi di decarbonizzazione al 2030 e al 2050, e senza incorrere nel citato effetto “lock-in” o “stranded assets”.

La conformità al principio Dnsh, in base ai principi guida, dovrebbe essere integrata nella progettazione delle misure, anche a livello di target intermedi e finali. A titolo d’esempio, la progettazione della misura potrebbe stabilire che le specifiche per gli appalti e le forniture debbano contenere condizioni specifiche inerenti al principio Dnsh, e le misure di natura più generale, quali regimi di sostegno all'industria (ad esempio strumenti finanziari relativi a investimenti in aziende in molteplici settori), dovrebbero essere progettate in modo da assicurare che i pertinenti investimenti rispettino il principio Dnsh.

Per agevolare gli Stati membri nella valutazione e presentazione del principio Dnsh nei loro Pnrr, la Commissione ha preparato una lista di controllo (cfr. allegato I) che dovrebbero usare a supporto della loro analisi del nesso tra ciascuna misura e il principio Dnsh. La Commissione è molto chiara nel precisare che, senza eccezioni, agli Stati membri è chiesto di confermare che la risposta alla verifica Dnsh sia sempre "no", ovvero la misura indicata nel piano non dovrà mai arrecare danni agli obiettivi ambientali, fornendo una spiegazione e motivazioni a sostegno della risposta. Qualora gli Stati membri non siano in grado di fornire una motivazione di fondo sufficiente, la Commissione può ritenere che una data misura sia associata a un possibile danno significativo, richiedendo dunque necessità di confronti e approfondimenti tra la Commissione e lo Stato membro.

Altre importanti risoluzioni adottate dal Parlamento europeo nella sessione plenaria 8 - 11 febbraio

Oltre all’adozione finale del regolamento per i Pnrr, l’ultima seduta del Parlamento europeo è stata particolarmente ricca su diversi temi centrali delle politiche Ue, fondamentali anche per i processi di ripresa e resilienza. Come la risoluzione sul nuovo piano d'azione per l'economia circolare, in cui accogliendo con favore la proposta della Commissione, il Parlamento chiede obiettivi vincolanti al 2030 sull’uso dei materiali e sull’impronta ecologica, e la presentazione di una nuova legislazione nel 2021 che estenda l'ambito di applicazione della direttiva sulla progettazione ecocompatibile per includere i prodotti non legati all’energia. Dall’analisi di contesto risulta che metà delle emissioni totali di gas serra, e più del 90% della perdita di biodiversità e dello stress idrico, provengono dall'estrazione e dalla lavorazione delle risorse. Il Parlamento sottolinea che il raggiungimento degli obiettivi del Green Deal sarà possibile solo se l'Ue implementerà un modello di economia circolare, evidenziando che tale cambiamento creerà nuovi posti di lavoro e opportunità commerciali.

Fondamentale anche la risoluzione sull'agenda per le competenze per l'Europa per la competitività sostenibile, l'equità sociale e la resilienza, in cui specificamente il Parlamento indica l’importanza  del NextGenerationEu e del nuovo quadro finanziario pluriennale per sostenere in maniera adeguata l’agenda delle competenze per le transizioni verde e digitale, con attenzione particolare alle criticità sociali del deficit di competenze digitali rese evidenti anche con il Covid-19, e al fenomeno dei Neet (giovani disoccupati che non studiano e non si formano).

Non secondarie, ancora sui temi sociali, la risoluzione per la riduzione delle diseguaglianze concentrandosi in particolare sulla povertà lavorativa, la risoluzione sull'impatto della COVID-19 sui giovani e lo sport, e un pacchetto non trascurabile di risoluzioni sulle situazioni internazionali emergenti in tema di diritti umani in Myanmar, Ruanda, Uganda, Kazhakstan.

Nella sessione plenaria è stato discusso anche il tema parità di genere con la risoluzione 25 anni dopo la dichiarazione e la piattaforma d'azione di Pechino: sfide future in relazione ai diritti delle donne, in cui è stata esaminata la relazione di Un Women che ha illustrato come i progressi verso la parità di genere siano di fatto incerti e, a livello globale, vi sia un'inversione rispetto ai passi in avanti duramente conseguiti. Nel quadro generale delle raccomandazioni, il Parlamento esorta la Commissione e gli Stati membri a intensificare gli sforzi per attuare l'Agenda 2030 e tutti gli obiettivi di sviluppo sostenibile, in particolare gli obiettivi 3 e 5, onde garantire che nessuna donna o ragazza sia oggetto di discriminazione, violenza o esclusione e sia privata dell'accesso alla sanità, all'alimentazione, all'istruzione e all’occupazione.

di Luigi Di Marco

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