Il 22 gennaio sono state pubblicate nuove linee guida agli Stati membri impegnati nell’elaborazione dei piani nazionali di ripresa e resilienza (Pnrr) da parte dei servizi della Commissione europea.

Il documento si basa sul regolamento per il dispositivo di ripresa e resilienza, proposto dalla Commissione il 28 maggio 2020 e come emendato nel testo finale concordato tra Consiglio e Parlamento europeo. Integra le linee guida già pubblicate il 17 settembre 2020 (e presentate in questa rubrica il 12.10.2020 )

Il nuovo documento si articola in una struttura molto chiara e semplice, che corrisponde esattamente all’indice del piano:

• Parte I - obiettivi e coerenza sistemica del piano;
• Parte II - descrizione delle singole riforme e investimenti, strutturate in “componenti”;
• Parte III - complementarità e sviluppo del piano;
• Parte IV - impatto complessivo del piano

Ricordando la scadenza della presentazione finale del piano al 30 aprile 2021, ribadisce che lo stesso può essere consegnato con il programma nazionale di riforma, quale sua parte integrante.

 

Parte I - obiettivi e coerenza sistemica del piano

L’obiettivo generale del piano è promuovere la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione, migliorando la resilienza e la preparazione nell’affrontare future crisi, migliorando il potenziale di crescita, e mitigando nel contempo l’impatto sociale della crisi.

I contenuti del piano si articolano nei 6 pilastri seguenti:

1. Transizione verde - la ripresa dovrà essere sostenibile e inclusiva promuovendo la transizione verde, inclusa la biodiversità. Agli Stati membri è chiesto di esplicitare in che modo il loro piano è coerente con gli obiettivi del Green deal europeo, assicurando una transizione socialmente equa e giusta, e in che modo ogni riforma e investimento incluso nel Pnrr rispetta il principio del non nuocere all’ambiente. Ogni piano deve assicurare che almeno il 37% della spesa sia destinata ad azioni per il clima. Gli obiettivi climatici devono essere al livello d’ambizione proposto nella legge europea sul clima (taglio emissioni di almeno -55% al 2030 rispetto al 1990), e coerenti con l’obiettivo di neutralità climatica al 2050.
2. Trasformazione digitale - deve essere destinato almeno il 20% degli investimenti al digitale. Gli Stati membri devono dimostrare in che modo miglioreranno la propria performance rispetto all’indice Desi (Digital economy and society index), e conseguiranno gli obiettivi indicati dalla Commissione nella comunicazione “Plasmare il futuro digitale dell’Europa” e dalle più rilevanti comunicazioni collegate quali strategia per i dati, libro bianco sull’intelligenza artificiale, strategia per la cybersecurity. Le azioni devono includere l’accrescimento dell’accessibilità e delle competenze dei cittadini (incluso gruppi vulnerabili e scolari).
3. Crescita intelligente, sostenibile e inclusiva - dovrà essere indicato in che modo il piano contribuisce alla produttività, competitività, stabilità macroeconomica in linea con le priorità indicate nella strategia annuale di crescita sostenibile, evidenziando la coerenza e la capacità di attuare i principi del pilastro europeo dei diritti sociali. In quest’ambito, il piano deve essere un’opportunità per supportare riforme e investimenti in ricerca e innovazione anche in collaborazione con altri Stati membri, rafforzando il mercato interno e agevolando in particolare lo sviluppo delle Pmi.
4. Coesione sociale e territoriale - va evidenziato come il piano affronta le disparità tra territori, il divario urbano/rurale e le disuguaglianze tra i diversi gruppi sociali. Sulla base di dati statistici, aggiornati con gli effetti del Covid, gli Stati membri devono evidenziare l'impatto sociale ed economico su vari gruppi della società (ad esempio gl’impatti sulla distribuzione della ricchezza), comprese le donne e i soggetti vulnerabili, in linea con i principi del pilastro europeo dei diritti sociali.
5. Salute e resilienza economica, sociale e istituzionale - come dimostrato dalla crisi in corso, è fondamentale che gli Stati membri dispongano di sistemi sanitari e cura adeguati. Gli Stati membri devono dunque dimostrare come con gli interventi previsti dal Pnrr rafforzano i sistemi sanitari per la resilienza a future possibili crisi. C'è anche la necessità di rafforzare la resilienza di alcune catene di approvvigionamento critiche, soprattutto per i settori più esposti a shock esterni, e migliorare la resilienza delle infrastrutture critiche. Gli Stati membri devono indicare nel piano anche le misure per rafforzare la resilienza delle istituzioni e la capacità di affrontare e reagire alle crisi, la resilienza sociale rispetto all’impiego, competenze e politiche attive del lavoro per supportare la transizione occupazionale ove necessaria, e politiche sociali riferite in particolare a giovani, donne e gruppi vulnerabili. Ed in quest’ambito gli Stati membri devono spiegare in che modo la pubblica amministrazione viene riformata per essere in grado di essere efficace ed efficiente, in particolare nella gestione dei fondi del Pnrr, ma anche assicurando competitività e crescita sostenibile.
6. Politiche per la prossima generazione - gli Stati membri devono spiegare come il piano promuove le politiche per la prima infanzia, per l’educazione e le competenze, incluso le competenze digitali, la riqualificazione professionale, l’occupazione e l’equità intergenerazionale, e come fare in modo che gli effetti del Covid-19 non si ripercuotano nel tempo sulle future generazioni. In linea con i principi del pilastro europeo dei diritti sociali, della garanzia per l'infanzia e della garanzia per i giovani, nonché del piano d'azione per l'istruzione digitale 2021-2027, gli Stati membri dovrebbero definire come il loro piano colmerà il divario generazionale, ad esempio attraverso la revisione dell'impatto e la ripartizione della spesa pubblica tra le diverse fasce di età, rafforzando le politiche per la riqualificazione della forza lavoro attiva e programmi di integrazione per i disoccupati, o investendo nell'accesso e nelle opportunità per bambini e giovani legati alla cura e all'istruzione, alla salute, all'alimentazione e al lavoro o all’alloggio.

Nell’ambito del quadro definito dai 6 pilastri sopra descritti, per ciascun Stato membro vanno integrate le raccomandazioni espresse nel processo del semestre europeo dal Consiglio europeo su proposta della Commissione (le ultime espresse per l’Italia sono del 20 luglio 2020), in ordine al quale gli Stati membri devono elaborare i rispettivi piani generali di riforma in cui i Pnrr sono da intendersi compresi, tenendo in particolare conto delle priorità indicate. Le indicazioni generali presentate nella strategia annuale di crescita sostenibile sono richiamate come riferimento fondamentale per l’avvio del nuovo ciclo del semestre.

In tutti i 6 pilastri deve essere dimostrato come le azioni in programma contribuiscono alla parità di genere e alle pari opportunità per tutti, indipendentemente da sesso, razza o origine etnica, religione o convinzioni personali, disabilità, età e orientamento sessuale.

Infine, il piano deve dimostrare la coerenza sistemica dei diversi progetti, delle riforme e degli investimenti di cui si compone.

 

Parte II - descrizione delle singole riforme e investimenti, strutturate in “componenti”

Il Pnrr deve descrivere le riforme e gli investimenti necessari per lo sviluppo e il perseguimento dei 6 pilastri sopra descritti, identificando traguardi (qualitativi), obiettivi (quantitativi) e tempistiche suddivise in singole “componenti” del piano.

Traguardi e obiettivi devono essere realistici, ed è importante che rimangano nel controllo dello Stato membro e che non dipendano da fattori esterni come previsioni macroeconomiche e dinamiche del mercato del lavoro.

Le tempistiche devono considerare che la scadenza dei traguardi e obiettivi del Pnrr è fissata al 31 agosto 2026. Se gli stessi traguardi e obiettivi non sono raggiunti entro questa scadenza, non saranno erogati pagamenti.

É consentito finanziare anche misure il cui avvio è precedente all’approvazione del piano e integrate nello stesso, a partire dal 20 febbraio 2020.

É precisato che gli investimenti da prevedere non possono essere destinati a coprire spese di natura ricorrente (quali costi del personale, di gestione, di manutenzione), e devono cadere nel termine temporale di esecuzione del Pnrr.

Gli investimenti possono anche assumere la forma di strumenti finanziari, regimi di sostegno, sovvenzioni e altre agevolazioni, soprattutto data la loro capacità di produrre un effetto leva su ulteriori investimenti privati, a condizione che mirino a compensare fallimenti di mercato (market failures), e che siano chiaramente identificabili e collegati agli obiettivi del dispositivo di ripresa e resilienza.

Negli investimenti diretti ad imprese private dovranno essere considerate la compatibilità con le norme sugli aiuti di stato, meccanismi di monitoraggio e rendicontazione, calcolo di perdite distributive.

Il 37% minimo della spesa destinata alla spesa per il clima, non è onnicomprensiva di tutte le misure di rendicontazione del pilastro 1 “transizione verde”. Gli Stati membri dovranno usare un approccio qualitativo nello spiegare come i loro piani contribuiscono ai più ampi obiettivi ambientali, incluso la biodiversità, e sono invitati a fare riferimento, per quanto possibile, agli obiettivi ambientali definiti nel regolamento sulla tassonomia dell’Ue. Mentre per gli investimenti infrastrutturali a prova di clima e ambiente (climate and environmental proofing), gli Stati membri sono incoraggiati ad applicare gli orientamenti della Commissione stabiliti nel regolamento InvestEu (presentato nella rubrica del 17.11.20).

Mentre il principio "non nuocere" deve essere valutato per ogni riforma e investimento incluso nel Pnrr. A tal fine, gli Stati membri dovrebbero fornire informazioni sufficienti per giustificare come nessuna riforma e nessun investimento arrechi un danno significativo a uno dei sei obiettivi ambientali definiti nell'articolo 17 del regolamento sulla tassonomia dell'Ue.

 

Parte III - complementarità e sviluppo del piano

Per massimizzare le potenzialità dei diversi strumenti a supporto della ripresa economica, sarà fondamentale fare in modo che operino in sinergia e che ciò si rifletta nei diversi documenti. È necessario istituire forti meccanismi di coordinamento prima della progettazione e dell'attuazione delle riforme e degli investimenti nell'ambito dello strumento.

Vengono pertanto indicati in proposito, i piani nazionali di riforma del semestre europeo, i piani nazionali energia e clima (Pniec), il piano garanzia giovani, i piani per la giusta transizione, accordi di partenariato e programmi finanziati da altri fondi Ue.

In particolare sul Pniec, a ottobre 2020 la Commissione ha espresso raccomandazioni agli Stati membri anche in vista dell’elaborazione dei Pnrr, di cui dovranno tener conto (cfr. per esame Pniec italiano - nostra rubrica del 19.10.2020).

La verifica di coerenza relativa al Pnrr indicata nella Parte I, è di fatto da intendersi estesa a tutte le politiche di riforma e a supporto della ripresa economica.

Gli Stati membri devono descrivere come intendono sviluppare le riforme e gli investimenti proposti nel piano, rispettando le regole europee per gli appalti pubblici, dettagliando le misure che saranno attuate per prevenire frodi, corruzione e inefficienza amministrativa. In quest’ambito può essere chiesto anche il supporto tecnico previsto dal relativo Regolamento adottato con il NextGenerationEu (cfr. nostra rubrica del 25.1.2021).

Viene indicata la necessità di definire una governance che preveda la nomina di un ministro/autorità (coordinatore) che abbia la responsabilità complessiva del Pnrr e che faccia da punto di contatto con la Commissione. Il piano deve istituire anche un sistema di controllo e di audit per la sua implementazione, stabilendo modalità operative, identificando precisi ruoli e responsabilità, per garantire l’affidabilità di dati e informazioni, per prevenire e attuare azioni correttive in caso d’irregolarità.

É necessario attivare un processo consultivo con le autorità regionali e locali, con la società civile, con le organizzazioni giovanili, per la preparazione e l’implementazione del piano.

Nel Pnrr, gli Stati membri indicano come gli input degli stakeholder sono stati tenuti in conto e riflessi nelle scelte, riassumendo nel documento di piano, la sintesi dei risultati del processo partecipativo attuato e delle relative modalità.

Va previsto un piano di comunicazione sulle azioni del Pnrr che dia evidenza e visibilità degli interventi in corso di realizzazione e la loro riconoscibilità come azioni nell’ambito del NextGenerationEu, prevedendo anche uno spazio web dedicato.

 

Parte IV - impatto complessivo del piano

Gli Stati membri sono invitati a presentare una panoramica delle iniziative politiche con visione a lungo termine, volte a superare le sfide e gli squilibri economici e sociali individuati nei documenti del semestre europeo degli anni precedenti, compresi i dati disponibili sui possibili impatti e le stime finanziarie coerenti con i programmi di stabilità o di convergenza.

Devono essere inclusi i seguenti elementi minimi:

• Previsione macro-economica e sociale;
• Impatto sociale e macro-economico del piano;
• Metodologie adottate per le valutazioni;
• Sostenibilità: gli Stati membri devono dimostrare che l’impatto positivo del piano sarà duraturo;
• Risultati in termini di coesione sociale e territoriale, riduzione delle diseguaglianze.

Per maggior chiarezza, la parte 2 delle linee guida riporta un modello di Pnrr, articolato esattamente nelle quattro parti di cui sopra, e con la declinazione degli stessi argomenti sopra descritti.

di Luigi Di Marco