La revisione del Piano è l’occasione per rendere gli interventi più coerenti con l’Agenda 2030, nel segno della transizione ecologica e della lotta alle disuguaglianze. Il Rapporto dell’Alleanza su Pnrr e Legge di Bilancio 2023. 21/04/23

Procede a rilento l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), che presenta sì dei segnali incoraggianti ma, al contempo, solleva una serie di questioni che andrebbero chiarite il prima possibile per non far perdere all’Italia l’opportunità di accelerare sullo sviluppo sostenibile. È il messaggio che lancia l’Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile con la presentazione -  durante una conferenza stampa online venerdì 21 aprile - della quinta edizione del rapporto “Il Piano nazionale di ripresa e resilienza, la Legge di bilancio 2023 e lo sviluppo sostenibile”, realizzato grazie al contributo delle esperte e degli esperti delle oltre 320 organizzazioni aderenti.

La pubblicazione intende far comprendere come si posizionano questi due delicati provvedimenti rispetto alle dimensioni ambientale, economica, sociale e istituzionale dello sviluppo sostenibile. Insieme all’analisi, inoltre, il documento avanza delle proposte per facilitare la buona riuscita del processo di transizione ecologica che deve investire l’Italia e gli altri Paesi, in linea con quanto stabilito dal piano RePowerEu (che punta e rendere l’Europa indipendente dai combustibili fossili russi).

Secondo l’ASviS, anche la Legge di bilancio (LdB) 2023, presentata dal governo sul finire dello scorso anno, è in chiaro-scuro. Contribuisce ad affrontare alcune delle debolezze che caratterizzano la delicata situazione del Paese in campo ambientale, sociale ed economico, ma alcuni degli interventi appaiono controproducenti sul piano contenutistico o deboli su quello delle risorse finanziarie assegnate. In generale, la Legge risulta poco incisiva nel modificare il contesto socioeconomico italiano in chiave sostenibile.

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Le proposte dell'Alleanza sul Pnrr

Rispetto all’analisi fatta lo scorso anno dall’ASviS sono stati rilevati numerosi avanzamenti ma, in generale, emerge l’assoluta necessità di:

• un più accurato e trasparente monitoraggio delle modalità e delle tempistiche con cui investimenti e riforme vengono realizzate;
• una valutazione della coerenza “sistemica” delle varie azioni rispetto al conseguimento degli Obiettivi di sviluppo sostenibile;
• migliorare la condivisione delle informazioni sull’attuazione del Piano con gli stakeholders coinvolti negli interventi, la società civile e l’opinione pubblica;
• integrare le misure del Piano con altri processi e piani, come la Strategia nazionale e le strategie regionali di sviluppo sostenibile, così da aumentare il livello di coordinamento delle politiche economiche, sociali e ambientali in una prospettiva di sostenibilità.

Con riferimento alla dimensione prevalentemente economica, appare necessario:

• operare nel senso di una profonda revisione delle politiche del lavoro, finalizzata al rafforzamento del collocamento delle persone inattive;
• rafforzare le politiche volte a stimolare la ricerca e lo sviluppo;
• potenziare gli strumenti di politica industriale per orientare i processi produttivi verso tecnologie green;
• accelerare l’attuazione delle politiche per l’economia circolare;
• stimolare l’uso delle tecnologie digitali per aumentare la connettività e innovare processi e prodotti, attraverso l’adozione dei dispositivi 5G e dell’Internet delle cose, e promuovere esperienze di Smart cities and communities.

Con riferimento alle tematiche a prevalente dimensione sociale, l’ASviS propone inoltre di:

• procedere con attenzione alla riforma del Reddito di cittadinanza, evitando di esporre ai rischi di povertà fasce significative della popolazione;
• potenziare e sviluppare le reti informative territoriali nel campo della salute;
• sviluppare interventi nel recupero delle perdite educative dovute alla pandemia e ad altri fenomeni, investendo massicciamente nella lotta alla dispersione scolastica;
• monitorare l’applicazione alle Piccole e medie imprese della certificazione di genere, promuovere la contrattazione collettiva;
• prevedere la riforma dell’assistenza agli anziani non autosufficienti;
• prevedere una valutazione multidimensionale della disabilità per garantire politiche di assistenza favorevoli alla famiglia;

Mentre nel campo delle misure relative alla dimensione ambientale l’ASviS suggerisce di:

• approvare rapidamente e finanziarie adeguatamente il Piano nazionale per l’adattamento ai cambiamenti climatici (Pnacc), definire il Piano nazionale integrato energia-clima (Pniec), allineando gli investimenti pubblici e privati agli obiettivi di decarbonizzazione al 2050 e approvare entro il 2023 la Legge italiana per il clima;
• disegnare gli investimenti del RepowerEu per raggiungere gli obiettivi del pacchetto “Fit for 55”;
• definire una strategia a medio termine per l’efficientamento energetico;
• potenziare gli investimenti nel settore idrico;
• estendere a tutti i ministeri, per rafforzare le politiche urbane, l’Agenda urbana per lo sviluppo sostenibile adottata ad ottobre del 2022 dall’allora ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili;
• accelerare la transizione verso una mobilità sostenibile;
• velocizzare l’attuazione della Strategia marina.

Se parliamo infine di dimensione istituzionale, l’Alleanza propone di consolidare le riforme avviate in materia di giustizia e di inserire il diritto di accesso alla rete tra i diritti costituzionali come garanzia di piena fruizione dei servizi di cittadinanza digitale.

Cosa emerge dallo studio ASviS sulla Legge di Bilancio 2023

Come detto in apertura, si tratta di una Legge che presenta sia aspetti positivi e sia aspetti negativi. Per quanto riguarda la dimensione economica dell’Agenda 2030, il 40,6% dei provvedimenti sono stati giudicati positivi nel lavoro di analisi condotto dall’ASviS, tra questi per esempio rientrano la proroga del credito di imposta per investimenti destinati a strutture produttive nelle regioni del Mezzogiorno e i fondi per lo sviluppo dedicati a giovani e donne che operano nel settore agricolo. Insufficienti sono i finanziamenti riguardanti i contratti di sviluppo in campo industriale e turistico, la riconversione di centrali a carbone, il turismo sostenibile, la proroga dell’Ape sociale e la crescita sostenibile.

Sulla dimensione sociale il 48,8% delle misure sono state considerate o significative o sufficienti, rientrano in questa categoria l’aumento all’80% dell’indennità per il congedo parentale e l’incremento della quota premiale, ossia un maggior finanziamento alle regioni virtuose, sulle risorse del Servizio sanitario nazionale. Male, invece, la riforma delle misure di sostegno alla povertà e di inclusione attiva - in particolare l’atteso riordino del Reddito di cittadinanza per rafforzarne la capacità di intercettare la povertà in tutte le sue forme e migliorare gli incentivi al lavoro – e il contrasto alla povertà alimentare.

Il 42,5% dei provvedimenti impattano, poi, in maniera positiva sulla sostenibilità ambientale: tra questi troviamo il potenziamento delle infrastrutture di ricarica elettrica e anche gli interventi volti al miglioramento dell’accesso alla terra per le imprese di piccole e media dimensione che non sono in grado di ottenere autonomamente un credito dal sistema bancario. In termini negativi vanno per esempio segnalati: l’assenza di interventi significativi a protezione degli ecosistemi acquatici e le misure introdotte per potenziare il trasporto rapido di massa.

Per gli Obiettivi a prevalente contenuto istituzionale, il 77,3% delle risorse sono “significative o sufficienti”, pensiamo per esempio al potenziamento delle azioni previste dal Piano strategico nazionale contro la violenza sulle donne; mentre è valutato negativamente il contenuto incremento dei fondi per l’incentivazione e il sostegno della gioventù.

ALCUNE ANALISI SIGNIFICATIVE TRATTE DAL RAPPORTO

Goal dell’Agenda 2030 a prevalente dimensione sociale

 PNRR 

Per quanto riguarda il Goal 1 dell’Agenda 2030 nel 2019 il numero di italiani che vivevano in una condizione di grave deprivazione materiale era pari al 7,4% della popolazione. Per fra fronte al problema è intervenuto il Piano operativo degli interventi territoriali del 2021 con un finanziamento di 450 milioni di euro, una misura di sicuro positiva.

Nonostante le tante riforme che hanno investito il settore sanitario (Goal 3) negli ultimi anni, persistono ancora diverse criticità rispetto alla dotazione di personale sanitario, all’assenza di misure di rafforzamento dei servizi per la salute mentale, alla carenza di interventi specifici per evitare il blocco dei servizi ordinari di fronte all’emergenza.

Sulle disabilità (Goal 10), con l’entrata in vigore della legge n. 227 del 2021 è stato conseguito il traguardo in scadenza del Pnrr posto al 31 dicembre 2021 per lo stanziamento dei fondi, mentre, sulla parità di genere (Goal 5), l’istituzione del decreto della Ministra per le pari opportunità e la famiglia del 5 aprile 2022 ha dato il via al tavolo di lavoro permanente sulla certificazione di genere alle imprese. Negli ultimi cinque anni il gender pay gap nel settore privato si è ridotto del 2,5%.

 LEGGE DI BILANCIO 

Se parliamo della lotta alla povertà (Goal 1), dal primo gennaio 2024 la Legge di bilancio dispone l’abrogazione delle norme istitutive del reddito e della pensione di cittadinanza e istituisce il “Fondo per il sostegno alla povertà e all’inclusione attiva” nel quale confluiranno le economie derivanti dalla soppressione del reddito e della pensione di cittadinanza. Nell’incertezza sulle scelte di riforma per il 2024, occorrerebbe ripartire dalle analisi fatte dall’Istat e dall’Inps sulle caratteristiche dei nuclei attualmente beneficiari del Reddito di cittadinanza.

Al settore sanitario (Goal 3) è sì destinatario di un aumento delle risorse (2.150 milioni di euro per il 2023; 2.300 milioni di euro per il 2024; 2.600 milioni di euro a decorrere dall’anno 2025) che, però, risulta inadeguato rispetto alla situazione in cui verte il servizio sanitario nazionale, anche in rapporto al finanziamento degli altri Paesi Ue sia in termini assoluti sia percentualmente rispetto al Pil.

La Legge quadro per le disabilità (Goal 10) prevista dalla LdB ha poi introdotto un nuovo esonero contributivo totale per le assunzioni di lavoratori a tempo indeterminato effettuate nel 2023. Su questo, occorre accompagnare gli esoneri contributivi per l’assunzione a tempo indeterminato di categorie vulnerabili con politiche di formazione adeguate per i soggetti coinvolti, in modo da sostenerne stabilmente l’occupabilità, indipendentemente dagli incentivi economici.

In termini di contrasto alla dispersione scolastica (Goal 4), bene la riforma sull’orientamento scolastico così come è positivo il riscontro delle linee guida introdotte a fine dicembre dal ministero dell’Istruzione e del merito. Si evidenzia, tuttavia, con una certa preoccupazione come non siano ancora state attivate le norme che identificano ruoli, vincoli e risorse per la scuola, così come non è ancora attiva la piattaforma digitale prevista.

Infine, si giudica positivamente l’incremento di risorse sul contrasto alla violenza sulle donne (Goal 5): si è passati dai cinque ai 15 milioni di euro annui dall’anno 2023.

Goal dell’Agenda 2030 a prevalente dimensione economica

 PNRR 

Con l’entrata in vigore del decreto interministeriale che istituisce il programma nazionale “Garanzia di occupabilità dei lavoratori” del 2021 e del decreto interministeriale che istituisce il Piano nazionale nuove competenze si è raggiunto un’importante traguardo del Pnrr. Dalle risultanze del monitoraggio effettuato da Anpal, alla data del 4 ottobre 2022 il numero complessivo dei partecipanti al Programma ha superato le 300 mila unità. Va però ricordato che sull’occupazione (Goal 8) il trend di lungo periodo del Paese evidenzia una valutazione negativa: nel 2021 l’indicatore registra un livello sostanzialmente identico a quello misurato nel 2006 (rispettivamente 62,7 e 62,2%).

Per quanto riguarda il Goal 9 dell’Agenda 2030, per la quota del Pil dedicato ad attività di ricerca e sviluppo (oggi all’1,5%) siamo ancora lontani dal raggiungimento dell’obiettivo europeo del 3%.

Per quanto riguarda le politiche relative al consumo e alla produzione responsabili (Goal 12) inserite nel Pnrr, esse risultano frammentate e parziali, mancano in sostanza di una visione sistemica dei problemi. Per questo bisogna accelerare l’implementazione delle politiche europee per un’economia circolare e la transizione energetica e premiare i comportamenti responsabili sia dei cittadini e sia delle imprese.

 LEGGE DI BILANCIO 

Nella LdB sono stati rifinanziati i contratti per i programmi di sviluppo industriale (160 milioni), per i programmi di sviluppo turistico (40 milioni) e per la riconversione di centrali a carbone (600 mila euro) che rientrano tra i target del Goal 8 dell’Agenda 2030. Si tratta di misure importanti ma che risultano insufficienti per la creazione di nuovi modelli di sviluppo in grado di slegare la crescita dall’aumento dei consumi.

L’uso delle reti e della connettività in termini di sostenibilità (Goal 9) è poi un’area strategica per il Paese, in particolare per il monitoraggio e l’ottimizzazione dei consumi energetici. Sul tema, bisogna stimolare maggiormente l’adozione dei dispositivi 5G e dell’internet delle cose e incentivare l’utilizzo delle tecnologie geospaziali per città e territori.

Per incentivare invece la produzione di prodotti biologici nel Paese (Goal 12) occorre aumentare lo stanziamento dedicato a introdurli nelle mense non solo scolastiche (attualmente lo stanziamento è di cinque milioni di euro mentre era di 10 milioni fino al 2019).

Goal dell’Agenda 2030 a prevalente dimensione ambientale

 PNRR 

L’Italia mostra una crescita costante della quota di superficie agricola utilizzata (Goal 2) destinata all’agricoltura biologica ma per raggiungere l’obiettivo Ue del 25% entro il 2030 bisogna accelerare il processo di messa a punto del Piano di azione nazionale per il biologico.

Sul tema della risorsa idrica (Goal 6), invece, il Pnrr mostra una mancanza di visione sistemica sugli impatti derivanti dalla crisi climatica, dal depauperamento delle risorse e dall’inquinamento. Per risolvere il grave problema della perdita delle nostre reti idriche - in media il 42% dell’acqua oggi immessa nella rete non raggiunge l’utente finale - bisogna favorire la stabilità degli investimenti dedicati al settore.

Relativamente alla quota di fonti di energia rinnovabile (Goal 7) da installare, qui il Pnrr non è adeguato all’urgenza della transizione energetica. Il Piano infatti non indica i target per le rinnovabili alla scadenza del 2026 (per raggiungere gli obiettivi prefissati in sede Ue bisognerebbe installare entro quella data almeno 40 GW di fonti rinnovabili). Anche sul taglio delle emissioni climalteranti (Goal 13) il Pnrr non sembra capace di interpretare il ruolo che l’Europa ci attribuisce sulle attività di mitigazione. C’è poi da fare un discorso anche metodologico: il Pnrr deve sì rispettare il vincolo europeo di destinare almeno il 37% delle risorse all’azione climatica e alla transizione verde ma non impone vincoli specifici per la mitigazione delle emissioni al suo concludersi nel 2026. Per questo risulta difficile fare una valutazione “ex-ante” dell’impatto del Piano sulle emissioni.

Rispetto invece al target relativo all’offerta del traporto pubblico (Goal 11), l’investimento per gli autobus meno impattanti aumenta in modo significativo il parco dei mezzi a basse emissioni ma il contributo di questi veicoli risulta ancora insufficiente per raggiungere l’obiettivo di incrementare entro il 2030 il 26% del trasporto pubblico locale rispetto al 2004. Per centrare l’obiettivo bisogna, per esempio, accelerare la transizione verso la trazione elettrica.

Il giudizio è negativo sulle misure legate alla tutela del capitale naturale. Il Pnrr, infatti, non risponde all’esigenza di tutelare e ripristinare i nostri ecosistemi marini (Goal 14, il 95,6% degli stock ittici è sovrasfruttato) e impiega risorse troppo esigue per le attività di protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi (Goal 15).

 LEGGE DI BILANCIO 

Nella Legge sono previsti incentivi destinati all’imprenditoria per la diffusione dell’innovazione finalizzata alla sostenibilità nel settore agricolo (Goal 2) e sono presenti norme che riconoscono un credito d’imposta a favore delle imprese agricole, della pesca e dell’agromeccanica pari al 20% della spesa sostenuta per l’acquisto del carburante per la trazione dei mezzi utilizzati nel primo trimestre dell’anno 2023. In realtà si tratta di misure non sostenibili dato che gli sgravi fiscali sui carburanti fossili fanno parte dei sussidi ambientalmente dannosi.

Per quanto riguarda le misure per l’efficientamento energetico nell’edilizia pubblica (Goal 7) manca il riferimento a un piano settoriale per le scuole che identifichi il quadro dei bisogni e stimi il consumo complessivo in rapporto agli obiettivi al 2030 e al 2050. Per quanto riguarda la riduzione delle emissioni climalteranti (Goal 13), la LdB ha al suo interno solo alcune norme che apportano delle modifiche al mercato della CO2.

Per contrastare i fenomeni del degrado e del consumo di suolo (Goal 15) viene istituito il “Fondo per il contrasto al consumo di suolo” con l’assegnazione di uno stanziamento complessivo di 160 milioni di euro per gli anni 2023-2027. La misura, pur muovendosi nella giusta direzione, è però del tutto inadeguata a contrastare tali fenomeni.

Goal dell’Agenda 2030 a prevalente dimensione istituzionale

 PNRR 

La Legge di bilancio ha predisposto un nuovo spostamento della data di entrata in vigore della riforma Cartabia, in particolare del decreto legislativo attuativo della legge delega di riforma del processo civile (Goal 16). Si tratta di uno dei tanti ostacoli sulla strada della riforma avviata nella scorsa legislatura, che rappresenta uno dei cardini del Pnrr e che non è stato accolto con favore dagli operatori della giustizia.

 LEGGE DI BILANCIO 

Per quanto riguarda la Riforma della giustizia (Goal 16) la Legge ha previsto interventi di spesa opportuni ma appena sufficienti per le finalità previste. Infine, non sono presenti norme che abbiano un impatto significativo su politiche attinenti al Goal 17: si tratta di un elemento di criticità perché denota lo scarso interesse per gli elementi del partenariato globale proprio nel momento in cui le sfide internazionali sono sempre più grandi, dalle pandemie, alle guerre, al contrasto al cambiamento climatico.

di Ivan Manzo