Nella seduta del 25 ottobre 2016, il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione presentata dal gruppo ALDE (Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l’Europa) con l’obiettivo di adottare misure sistematiche per il monitoraggio del rispetto della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali negli Stati membri. L’esame della risoluzione è iniziato il 17 gennaio presso la I Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati.
 

I diritti fondamentali nell’Unione: una breve ricostruzione

Art. 2 TUE – “L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.”

Come è noto, l’Unione come la conosciamo oggi non è quella che si andava configurando nel 1957 con i Trattati di Roma – che proprio nel prossimo marzo compiranno 60 anni –, i quali davano vita ad un Trattato di natura prettamente economica, in cui i diritti garantiti ai cittadini degli Stati membri erano funzionali all’attuazione del mercato unico e attribuiti ad essi in quanto soggetti economici. Il processo che ha portato all’affermazione della tutela europea dei diritti è stato lungo e articolato, nascendo prima a livello giurisprudenziale e solo successivamente positivizzato nei Trattati istitutivi dell’Unione.

È stata la Corte di Giustizia, nel 1969 e a seguito di diverse pronunce in senso contrario, a far entrare la tutela dei diritti nell’ambito del diritto comunitario. Con la sentenza Stauder, nonostante l’assenza di una previsione normativa esplicita, la Corte dichiarò che i diritti fondamentali fanno parte dei principi generali del diritto europeo, di cui essa garantisce l’osservanza, e che il loro contenuto dovesse essere ricavato dalla tradizione costituzionale degli Stati membri e dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Mancava, infatti, una previsione normativa che indicasse quali fossero i diritti fondamentali effettivamente oggetto di tutela giurisdizionale.

Una prima svolta si ebbe con il Trattato di Maastricht, che introdusse, all’articolo 6 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), i diritti fondamentali a livello normativo, sancendone il valore fondante rispetto all’Unione stessa. Di fronte alla scelta posta alle istituzioni europee sulla opportunità di aderire, come Unione, alla CEDU, si optò invece per l’adozione di un proprio catalogo di diritti fondamentali, contenuto nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, proclamata a Nizza nel 2000.

Da ultimo, con il Trattato di Lisbona, la Carta di Nizza è stata incorporata nel TUE, assumendo, quindi, il medesimo valore giuridico dei Trattati (art. 6 TUE). Con il Trattato di Lisbona si è giunti alla realizzazione di un sistema di tutela integrata e multilivello dei diritti fondamentali. Non solo, infatti, questi costituiscono i principi generali del diritto euro-unitario, su cui l’Unione si fonda e da essa difesi, ma, con l’art. 53 della Carta di Nizza, è stato realizzato un meccanismo di eterointegrazione, grazie al quale, il principio di primauté del diritto europeo è bilanciato dalla possibilità per la legislazione nazionale di prevalere su quella euro-unitaria laddove la tutela offerta dall’Unione risulti inferiore a quella offerta dall’ordinamento nazionale.

Gli attuali strumenti di monitoraggio, prevenzione e sanzione

Gli strumenti attualmente a disposizione dell’Unione per garantire il rispetto dei principi fondamentali sono essenzialmente due: le procedure di cui all’art. 7 del TUE e la procedura di infrazione di cui agli artt. 258-260 TFUE dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

Le procedure ex art. 7 TUE

L’art. 7 TUE contiene, a sua volta, due diverse procedure, introdotte rispettivamente con il Trattato di Nizza del 2011 e con il Trattato di Amsterdam del 1997. Con la prima, la cosiddetta procedura di allarme preventivo, il Consiglio, su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione, e a maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare formalmente che esiste un evidente rischio di violazione grave dei valori fondanti l’UE da parte di uno Stato membro. Prima di tale constatazione, il Consiglio è tenuto ad ascoltare lo Stato membro coinvolto e rivolgergli raccomandazioni per porre fine alle criticità rilevate. Una volta irrogate le raccomandazioni, il Consiglio monitora periodicamente la loro attuazione.

La seconda procedura, invece, detta di infrazione ed eventuale sanzione, prevede che il Consiglio europeo possa constatare formalmente, su iniziativa di un terzo degli Stati membri o della Commissione, sempre previa autorizzazione del Parlamento, l’esistenza di una violazione grave e persistente. Effettuata questa constatazione, il Consiglio, a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni dei diritti dello Stato membro coinvolto derivanti dalla sua partecipazione all’Unione Europea, compresi i diritti di voto, che però rimane comunque vincolato agli obblighi dei Trattati.

La procedura di infrazione ex artt. 258 ss TFUE

Il secondo strumento attualmente previsto è la procedura di infrazione, di iniziativa della Commissione europea e che vede il coinvolgimento della Corte di Giustizia. La Commissione, quando, in base ad indagini avviate d’ufficio o su denuncia di parti interessate, reputi che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù dei Trattati, invia a questo una lettera di contestazione degli addebiti (c.d. messa in mora europea) indicando le violazioni che vengono contestate. Lo Stato coinvolto viene messo quindi nelle condizioni di presentare le proprie osservazioni. In base alle osservazioni ricevute, la Commissione può emettere un parere motivato, indicando un termine per porre rimedio ed eventualmente indicare i provvedimenti consigliati per la rimozione dell’infrazione. Qualora lo Stato non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione, questa può, a propria discrezione, adire la Corte di giustizia dell’Unione affinché questa, all’esito del giudizio ed accertata la violazione contestata dalla Commissione, irroghi una sanzione pecuniaria.

L’inadeguatezza degli attuali strumenti, la procedura di pre-allarme e il caso della Polonia

Così definito il quadro sistematico dei principi fondamentali dell’Unione e dei meccanismi attualmente previsti per la loro tutela, nel corso degli anni, gli strumenti appena analizzati sono sembrati privi della forza necessaria a garantire una effettiva tutela. Le due procedure sono state più volte messe alla prova, in particolare con gli avvenimenti che hanno coinvolto l’Ungheria a partire dal 2011 e, più recentemente, la Polonia.

Nel caso dell’Ungheria, l’allarme suscitato dalle riforme istituzionali, che mettevano a rischio l’indipendenza degli organi giurisdizionali, compresa la Corte Costituzionale, avevano portato all’attivazione della procedura di infrazione ex artt. 258 ss., conclusasi con la decisione della Corte di Giustizia con cui venne stabilita la non conformità di parte delle riforme rispetto al diritto europeo. Il problema, tuttavia, si è riproposto nel corso del 2015 in relazione all’afflusso dei rifugiati e al trattamento loro riservato dallo stato ungherese: in questo caso, la Commissione e il Consiglio hanno affrontato la crisi attraverso strumenti diversi da quelli espressamente previsti, sospendendo, per esempio, alcuni contratti di finanziamento invece di attivare le procedure contenute nei Trattati.

La procedura pre-articolo 7 e il caso della Polonia

Emblematica della debolezza degli strumenti di prevenzione e sanzione attualmente a disposizione delle istituzioni europee e della necessità di ripensarne la struttura è la vicenda che ha interessato e sta tuttora interessando la Polonia.

Il ridimensionamento della Corte Costituzionale ed il conseguente conflitto fra poteri statali che si è verificato nel corso del 2015 nella nazione polacca hanno indotto la Commissione europea a valutare l’ipotesi di un intervento per scongiurare il rischio di una strutturale violazione dei principi dello Stato di diritto. L’intervento è arrivato il 15 gennaio 2016. La Commissione, però, ritenendo eccessivamente rigidi il meccanismo e le sanzioni dall’art. 7 TUE e rischiosi sul piano dei rapporti diplomatici nel corso di un anno particolarmente delicato per le dinamiche dell’Unione, ha adottato nei confronti della Polonia un terzo tipo di procedura, messo a punto dalla Commissione Barroso nel 2014 e non espressamente prevista dai Trattati. Questo tipo di procedimento è stato introdotto per mezzo di una comunicazione al Parlamento e al Consiglio con cui la Commissione, l’11 marzo 2014, ha presentato il nuovo quadro giuridico per la difesa dello Stato di diritto, definendo un sistema di pre-allarme volto a contrastare sul nascere le minacce sistemiche e strutturali allo Stato di diritto, attraverso un dialogo di persuasione, ancor prima del sorgere dei requisiti richiesti dall’art. 7 TUE, cioè anticipando ulteriormente il momento di tutela. La procedura si articola in tre fasi: 1) raccolta e analisi delle informazioni da parte della Commissione che può sfociare in un parere che solleciti chiarimenti da parte dello Stato interessato; 2) adozione di una serie di raccomandazioni allo Stato membro da attuare entro un termine indicato; 3) monitoraggio della realizzazione delle raccomandazioni e in caso di inottemperanza, possibilità di attivare la procedura di cui all’art. 7 TUE.

La risoluzione del Parlamento europeo

«Io credo che dovremmo essere “ambiziosi” quando parliamo di “Stato di diritto” e di diritti fondamentali, almeno quanto l’Europa è “ambiziosa” nel mettere in opera nuovi meccanismi di assistenza finanziaria, e regole per l’unione monetaria e bancaria. Perché banche e budget sono certamente molto importanti per la nostra economia...Ma l’Europa non è solo banche e budget. È molto di più. E deve essere molto di più, se vogliamo conquistare non solo le “tasche” ma anche il cuore e la mente dei cittadini europei. Ecco perché è così importante creare un nuovo meccanismo per tutelare lo Stato di diritto» (Viviane Reding – Ex Vice-Presidente della Commissione Europea ed ex-Commissario UE per la giustizia)

Eccessiva rigidità rispetto ad esigenze di dialogo istituzionale fra Stati membri e organi europei, maggioranze qualificate o addirittura unanimità, gravità delle sanzioni prospettate e complessità della procedura: questi caratteri riassumono il contesto in cui si inserisce la risoluzione approvata dal Parlamento europeo il 25 ottobre 2016. È il cosiddetto dilemma di Copenaghen: nel 1993, a Copenaghen, il Consiglio europeo introdusse, in vista dell’allargamento dell’Unione a Est dell’Europa, il requisito politico, cioè la presenza, nello Stato candidato all’adesione, di istituzioni stabili che garantiscano lo Stato di diritto. A fronte di questo criterio, però, le stesse istituzioni europee constatano la propria difficoltà a garantirne il rispetto e l’effettività anche negli stessi paesi già membri dell’Unione.

L’iniziativa attualmente all’esame della Camera dei Deputati risponde, almeno nelle intenzioni, a queste esigenze, trovando sponda nei principi e nei Target dell’Agenda 2030 che fanno della sostenibilità un principio non solo economico. In particolare, l’Obiettivo 16 (Pace e giustizia) è evidentemente collegato con la risoluzione del Parlamento Europeo, attraverso il Target 16.3 che recita: “Promuovere lo stato di diritto a livello nazionale e internazionale e garantire parità di accesso alla giustizia per tutti”.

Con la risoluzione, il Parlamento richiede alla Commissione di presentare entro settembre 2017 una proposta di accordo interistituzionale che abbia ad oggetto le modalità per agevolare la cooperazione fra Stati membri e istituzioni europee sull’allineamento dei meccanismi esistenti per la garanzia di rispetto dello Stato di diritto. L’Accordo, vincolante solo dal punto di vista strettamente politico, prenderebbe il nome di “Patto dell’Unione sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali (Patto DSD)”, e consisterebbe, secondo la risoluzione, in:

• Una relazione annuale sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali (relazione europea DSD) con raccomandazioni specifiche per ogni paese che comprendono le relazioni della FRA (Fundamental Rights Agency), del Consiglio d’Europa e di altre autorità competenti in materia;
• Una discussione interparlamentare annuale sulla base della relazione europea sulla democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali;
• Misure per rimediare a eventuali rischi e violazioni, come previsto dai trattati, ivi inclusa l’attivazione del braccio preventivo o del braccio correttivo di cui all’articolo 7 TUE;
• Un ciclo programmatico per la democrazia, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali (ciclo programmatico DSD) in seno alle istituzioni dell’Unione.

Le misure qui indicate costituirebbero una sorta di check-up annuale realizzato da un gruppo di esperti indipendenti, con il compito di elaborare progetti di raccomandazioni specifiche per paese, sulla base delle informazioni disponibili. In particolare, l’attenzione della relazione annuale e degli esperti sarebbe rivolta alla verifica della trasparenza, della partecipazione democratica, della natura imparziale dello Stato, della lotta alla corruzione, dell’uguaglianza, dell’accesso alla giustizia, della privacy e tutti quei principi fondamentali che sono garantiti a livello costituzionale, europeo ed internazionale in genere.

La direzione presa dalle raccomandazioni è quella di un meccanismo generale di monitoraggio e prevenzione, attraverso lo stimolo di un confronto periodico fra Parlamenti nazionali ed istituzioni europee: un check-up annuale dai risultati del quale attingere per l’eventuale attivazione degli attuali meccanismi di prevenzione ed eventuale sanzione, della cui riforma la Commissione non viene incaricata. Essi, infatti, vengono richiamati solamente sotto forma di proposta nel caso di una futura revisione dei Trattati, insieme ad ulteriori suggerimenti di revisione, volti a trasformare, sostanzialmente, i diritti fondamentali in una sorta di base giuridica simil-costituzionale a fondamento dell’attività legislativa ordinaria europea.